【论文关键词】大学生权利；教育行政机关；救济
【论文摘要】教育行政机关救济机制在解决大学生与高等学校法律争议方面，具有高度专业性、成本低廉、利于行政机关对高校的监督和纠锚、尊重大学自主权的优势。不过也必须认识到教育行政机关救济机制自身仍存在若干缺陷，亟待完善。文章通过比较分析后，认为应该进一步完善我国教育行政机关救济机制，从而充分发挥教育行政机关救济的作用，以有效地解决高校与学生的纠纷，并实现对学生权利的救济。
0．引言
随着我国“依法治国”进程的推进，人们的权利意识在不断完善，越来越多人意识到权利救济对于权利实现的重要意义——“无救济则无权利”。近年来，我国教育法制建设有了较大进步，一个比较完整的教育法制体系已经初现轮廓，但是相对于实体法的保障而言，程序保障机制还很薄弱，以至于现实生活中大学生权力遭受损害却得不到有效救济的现象屡屡出现。学生权利的实现程度，主要取决于相应救济途径是否明确、畅通，能否尽快地排除权利实现的障碍。本文主要分析教育行政机关救济的局限性，并就如何完善该救济机制进行了探讨。
1．教育行政机关救济的基本类型
(1)行政申诉
行政申诉，根据《普通高等学校学生管理规定》，大学生对申诉复查决定(指校内申诉决定)有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，对申诉人的问题给予处理并答复。
(2)行政复议
行政复议，是指行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并做出行政复议决定的一种法律制度。而教育行政复议是指受教育权人认为具有教育管理职能的机关、组织及其工作人员做出的行政行为侵犯其合法权益，依法向做出该行为的上一级行政机关或法律、法规规定的机关提出复议申请，并由受理机关依法进行审查并做出复议决定的法律制度。《行政复议法》第六条第九项规定：“有下例情形之一的，可以申请行政复议：申请行政机关履行保护人身权力、财产权力、受教育权利的法定职责，行政机关没有履行的。”
2．教育行政机关救济机制的局限
教育行政机关的救济机制，是一种可供学生选择的较好的权利救济途径。它应是大学生救济体系的重要组成部分。笔者认为，教育行政机关的救济机制具有如下优势：首先，教育行政机关救济具有高度专业性。处理诉讼的法官仅应专注于技术层面的诉讼程序操作和事实规则认定，而不能超越自己的专业知识，替代专家学者作专业判断，否则势必造成“外行审内行”的窘境。与诉讼相比，纠纷处理的专业性是教育行政机关救济制度的一大重要优势。其次，行政机关的救济因其效率和便民优势更易被学生接受。再次，不同于行政诉讼只进行行政合法性审查，行政机关救济除了进行行政合法性审查外，亦进行行政适当性审查，又称为行政合理性审查，且行政机关的救济无需交纳受理费。最后，该救济机制采用了行政层级中的上下级领导监督关系，从而下级在纠锚时不会有很大的抵触情绪，便于指令的落实执行。
尽管教育行政机关救济有诸多的优越性，但也有诸多亟待完善之处。
(1)申诉和复议受理的范围界定对学生权利的保护有限
按照现行规定，学校和教育行政机关只受理学校对学生做出的取消入学资格，退学处理或违规，违纪处分的申诉；而对于学校的其他决定，如考试评分，品行评价，颁发毕业证书、学位证书等是否可以进行申诉，法律的规定并不甚清楚，因而对学生的保护程度非常有限。这些问题可以在“曾某诉教育部行政不作为”的案件中得到反映。在这一案例中，一审和二审虽然都没有支持曾某的主张，但是两个法院的依据是不同的。一审法院认为曾某的请求不是行政复议的事项；而二审法院认为，教育部应当进行行政复议，虽然结论是不予受理，但是事实上已经对曾某的要求进行了处理。两个法院的不同见解证明了对于哪些事项属于行政复议的范围，在实践中的认识并不一致，这便是由法律规定本身的模糊造成的。
(2)教育行政机关申诉和复议并存，不但浪费资源且效率低下
我国《教育法》规定“学生对学校处分不服的，有权向有关部门提出申诉”。《普通高等学校学生管理规定》第63条规定：“学生对学校的复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出申诉。省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，对申诉人的问题给予处理并答复。”虽然《规定》对于教育行政机关的申诉程序做了一些规范，弥补了《教育法》规定不足的缺陷，但这种申诉制度还是存在一些模糊地带。
第一，申诉制度的法律性质不明晰。这种申诉制度是否等同于行政复议?教育部办公厅在2001年9月10日以答复函件的形式做出的《教育部办公厅关于对学生不服学校处分决定所涉及的有关问题意见函》中认为，“《教育法》规定学生对于学校的处分不服，可以向有关部门申诉。此条明确规定将学生申诉制度规定为学生对学校处分不服的法定救济渠道，学生对处分不服，应据此向有关部门申诉。巾于行政复议制度自1990年《行政复议条例》颁布就已经开始实施，因此我部认为此处的申诉专指学生申诉而不包含行政复议。”按照教育部的解释，行政申诉不是行政复议。既然学生申诉处理行为不是行政复议，那么这种申诉处理性质是什么?哪些人具有申诉主体的资格?这些不明确导致了申诉处理决定无论法律效率如何都处于无法可依的状态。
第二，申诉与复议之间的衔接存在瑕疵。按照《行政复议法》对于行政复议受理范围的规定，可以申请复议的事项是“申请行政机关保护受教育权而行政机关没有履行的。”那么我们可以理解为如果学生申请教育行政机关履行保护受教育权，而教育行政机关不作为的，学生可以申请复议。也就是说，教育行政机关对于学生申诉的请求不予处理的，学生可以继续申请复议。教育部在上述函件中认为：“行政复议应当是学生申诉的后续救济渠道，即如果教育行政部门对学生申诉不依法作出及时处理，即构成不履行保护受教育权法定职责的情形，学校就此提出的行政复议，有关复议机关应当受理。”但是教育部并没有指出如果教育行政机关针对学生的申诉作出了处理决定，如维持、变更或撤销学校决定，学校是否可以针对教育行政的决定申请复议，《行政复议法》的规定并不明确。
第三，在教育行政机关同时设置申诉和复议两套程序，浪费资源。在一个教育行政部门设市教育行政申诉和教育行政复议两套救济机制，且把行政复议作为行政申诉的后续救济渠道，给申请人在寻找救济途径时造成，困惑，也给教育行政机关有限的资源造成了极大的浪费。"
3．对完善教育行政机关救济制度的几点建议
(1)合并教育行政部门申诉和复议并存的双重体制，统一设置为复议制度
在省级及以上教育行政部门设立独立的复议委员会，加强复议机构和人员的独立性和权威性。首先，保证复议机构具有相对的独立性，只对本机关首长负责；其次，在复议人员的配置方面，至少要有一半以的人员不是复议机构的人员，以避免各种干扰。复议委员会主任可以由同级政府主管教育工作的负责人或教育行政主管部门的主要负责人担任，委员会成员应包括教育行政主管部门人员、高校及学生代表、律师，以分别代表各方利益，保证其民主性、公正性。考虑到教育法律纠纷的专业性、技术性和复杂性，复议人员的知识水平和道德修养直接关系到教育行政复议的公正和有效性，因此，应该建立复议人员专家名单。邀请各方面专家，特别是各专业学术领域的专家担任复议人员。当发生学术纠纷时，由学校及学生双方从专家名单上分别或共同抽取或由复议委员会主任指定专家组成复议委员会进行复议。
(2)全面扩大行政复议范围，明确复议委员会受理范围和监督权限
《行政复议法》对原有行政复议范围有较大拓宽，但仍有若干明显不足。对于教育行政复议而言，各级教育行政部门的复议委员会应立足于纠纷的公正解决，明确指出对于学校做出的申诉处理决定不服的，都可以申请复议。且由于复议人员的专业性和技术性特点，复议机构的受案范围应较司法受案范围更加广泛，对所受理的专业纠纷其处理深度也要比法院更深入。复议机构对于不属于法院受理范围的部分案件的裁决应实行一裁终局，仲裁裁决做出后立即生效(如关于高校学术纠纷的案件)。而法院有权受理的部分案件则实行与司法救济相衔接，当事人对复议机构裁决不服的又属于法院受理范围的，在法定期限内可向法院起诉，且必须规定，经过教育行政机关复议的案件，一律以复议机关为被告。《行政诉讼法》第25条规定：“经过复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关为被告。”在实践中，一些教育行政复议机关为了“不做被告”，千方百计地维持原具体行政行为。这种现象削弱了行政复议的作用，不利于解决纠纷，也不利于教育行政机关监督功能的发挥。
(3)完善教育行政复议制度的程序规范
改变目前行政复议以书面审查为原则的方式，引入听证程序，保障复议当事人质证、辩论和聘请律师的权利；除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，行政复议应当公开举行，接受各方监督；除简易案件外，应当经过当面质证，未经当面质证的证据不得作为裁决的依据，以避免暗箱操作；要有明确的管辖与时限规定。
4．小结
随着大学教育的开放化与国际化以及大学生权利意识的觉醒，高校在行使特定权利(权力)的过程中不可避免会与学生的权利发生矛盾与冲突。在众多的化解纠纷、权利救济的机制中，鉴于教育行政机关救济的经济性、便捷性和专业性等特点，我们更有理由在诉讼之外选择教育行政机关救济机制作为学生权利救济的前置程序，通过教育行政机关救济避免高校与学生矛盾的进一步激化，防止“司法”对大学自治的过度干预。这样就需要我们建立一套完备的教育行政机关救济机制，保证其机构的独立性、中立性、代表性和专业性，使大多数的高校纠纷都能在这一机制内得到较为妥善的解决，让大学生权利的维护通过心平气和却又不失理性的、公正的方式得以实现。