论文关键词:教育督导 教育督导机构 独立性
论文摘要:教育督导机构的职能行使程度关系到整个督导系统的运作效果。我国教育督导机构独立性的缺乏，严重影响了督导职能的行使。因此，必须明确督导机构独立的必要性及其影响因素;继而提出加强我国教育督导机构独立性的建议，即加强内部独立性和外部独立性。
科学的教育管理系统是教育决策系统、执行系统及监督反馈系统三位一体的教育行政系统。其中，在教育管理及其运行机制中建立的监督与反馈系统，其职能是体现教育督导制度。教育督导是施行于教育领域的一种立足于导、以督促导的活动。它着眼于教育工作的过程与整体观照，具有防范性、启导性、劝导性效应。监督与指导是公认的两种基本职能。
我国现代教育督导制度兴起于上世纪80年代，在近20年的探索与发展的历程中不断得以完善，但由于种种原因与条件所限，督导职能发挥的并不理想。究其原因，主要是督导机构缺乏独立性。笔者试以我国教育督导机构的独立性分析为切人点，来探讨保障督导机构独立性的途径，以期实现提高督导效能的最终目的。
一、独立性的内涵与条件
从哲学意义上讲，独立性是指一事物不可被他事物取代，与他事物内涵不雷同、外延不交叉。‘准一定社会领域是指具有自己的问题域与观念系统，及由此衍生的一系列管理体制和运行机制”“’。独立性有绝对独立性和相对独立性之分。独立性是否依靠一定条件而存在，是否随一定条件的变化而变化，是判断绝对独立性和相对独立性的标准。作为社会活动领域的教育活动与周围事物有着广泛的依存联系，它们没有绝对独立性，只有相对独立性，即只在一定范围内一定条件下才存在的独立性(以下均指相对独立性)。教育督导即居于此列。
以组织机构为依托的独立性工作通常是以机构的外部独立与内部独立的有机结合来实现的。所谓机构的外部独立，是指通过外在的物质条件(人、财、物等)、法律(制度、规章等)、行政权力等来保障机构可以在一定范围内不受任何干扰地行使职权;机构的内部独立，是指内在的人员具备能够保障机构有独立行使职权的能力。其中人员素质是蕴于机构独立中的价值判断仁2，。保证教育督导机构的独立当然需同时具备以上两个条件，缺一不可。
二、我国教育督导机构独立的必要性
我国1994年颁布的公教育督导暂行规定》中将教育督导的性质定位为“行政监督”。既然“督”，就应按照监督学原理，保证督导机构享有充分的独立性。再从国外教育督导的成功经验看，保证督导机构在职权范围内享有充分的独立性是使教育督导有效发挥职能的重要条件。依督导对象划分，我国教育督导的范畴主要有两方面:一是督导下级政府(督政)，包括政府设置的教育行政机构;二是督导下级中等及中等以下学校(督学)o“督政是我国教育督导制度的一个特点。在我国，地方各级政府被授予对本辖区教育的决策权，人力、物力、财力的统筹权和调控权。因而，建立教育督导机构，了解和监督各级政府的教育工作成为必要之举”l，l。督学是教育督导从建立初始便履行的主要职责。外国及中国历史上的教育督导工作，均以督导学校工作，尤其是教学工作为督导对象。然而当前我国教育督导与教育行政部门及其职能处室的职权范围交错重叠现象严重，尤其在督学方面。这不仅给两个部门的执行人员带来不便，而且也使他们的工作对象接受多头指挥，造成内部管理混乱。
因此，理清教育督导机构与其他相关机构的关系、划清教育督导机构的职权范围，确保教育督导机构的独立性，进而提高督导效能成为当务之急。
三、影响我国教育督导独立性的因素分析
督导任务总要由人来完成，教育督导工作是一项专业性、实践性、政策性都很强的工作。它需要其执行人员经常保持与被督对象的联系，掌握第一手信息。我国现行教育督导包括了教育工作的诸多方面:既有下级政府和教育行政部门的教育工作，也有学校的教育工作;既涉及到教育的管理者，包括地方各级政府的有关领导，也包括教育行政部门的领导及中等与中等以下学校的校长。此外，还涉及到教师、学生、以至家长。督导人员应能精通业务、熟悉政策法规，及时指导被督对象并帮助其解决遇到的间题，切实起到促进教育发展与提高的作用。要以自身的学术权威(由专业权威组织赋予或由其个人的品德、学识、能力、经验所导致)确立在被督对象心目中不可替代的地位。然而，我国教育督导制度90.年代初才逐渐被广泛落实。在地方督导室，往往是一些没有受过正规督导训练的人担当专职督导员。据有关调查显示:多数地区的教育督导室里都是年龄近退休、身体条件差，甚至人际关系不好、工作水平低的人员141。他们难以承担繁重复杂的督导工作任务，多是以一种应付的姿态，蜻蜓点水般地开展工作，实际效果可想而知而这种效果又大大影响了教育督导在被督对象心目中的形象，使得督导机构在人们的观念中认为是可有可无的，其受重视程度必然降低。随之，便产生了“安置低素质人员一低效工作一不被信服和重视”的恶性循环，使教育督导机构内部独立性难以保证。人员素质的高低是督导机构有无生机活力与独立性强弱的内在条件。因此，要想充分发挥教育督导的职能，必须解决教育督导机构人员素质低下的问题。我们再用机构外部独立条件来衡量一下我国教育督导机构的独立性，同样会发现诸多问题:
1.在物质保障方面，各地方督导机构均直接或间接地依靠同级地方政府的拨款，这就是说，各地方政府的经济实力及对教育督导的认识与重视程度将直接影响督导机构的经费状况。倘若某地政府缺乏经济实力或对教育督导工作重视不够。那么，这个地域的教育督导经费就难以保障，其工作开展势必受到影响。
2.在法律保障方面，虽然已相继出台了一些关于教育督导的规定性文件，但尚未形成完备的法律法规。尤其对督导职权范围及其范围内的独立性权力没有正式的法律规定。由此造成教育督导机构与教育行政部门及其内部职能单位在工作中经常发生职权交错重叠、多头指挥等问题，大大影响了督导工作的效率。
3在《人事任免上拭教育督导暂行规定》指出，专、兼职督学均由同级地方政府或教育行政部门予以任免，督导机构只有聘任临时督学的人事权。“教育督导的主体是各级教育督导机构及督学，其客体从某种意义上来说，可分为直接客体和间接客体，直接客体就是被督导的部门或单位;间接客体是指被督导单位的主管部门或相关部门。例如下级政府的教育土作接受督导时，上级政府部门就成为督导的间接客体，而下级政府在工作上基本是按照上级政府的指示行事，若它的职责行使不利，对于上级政府而言也是一种指导上的失败。显然这种行政关系上千丝万缕的联系，使督学在工作中难免产生顾虑。因为监督主体的经济权、职务的任免权都被掌握在间接客体手中。监督的实质是以权力制约权力，如果监督主体拥有的权力等于或小于监督客体手中的权力，就会使监督主体行使权力时的独立判断受限制，力不从心，最终无法履行好监督职责。"
4.在机构的权威性方面，当前教育督导还停留在单纯依靠行政权威开展工作的阶段。教育督导是“一种国家监督，不仅为国家的行政权力所支持，而且是自上而下的，以领导与被领导关系为前提进行的，从这个意义上说，教育督导需要一定的指令性和行政权威性，但不只是居高临下的专制视察。否则其目的就不在于帮助督导对象改进工作，而在于检查和考核下属单位工作的优劣了。这样，由于督导对象多是出于畏惧权威或评比功利的心理而非企盼被帮助提高的心理来被动他接受督导，因而会出现大做表面文章、临时补充检查材料、甚至造假后补等现象。同时，督学自身倚仗行政权力树立起的权威性，自然带有明显的官僚色彩，这又常使被督者感到被动、压抑、以致反感、不合作。因此，教育督导按现代领导理论的观点，应强调弱化行政权威，树立学术权威。
综上所述，我国教育督导机构的独立性缺乏必要的保障与支撑，已大大限制了督导职能的发挥，迅速改变这种状况，乃是我国教育督导进一步发展的关键之举。
四、加强我国教育督导机构独立性的建议
1.加强内部独立性
目前当务之急，是提高督学素质，建立一支与教育督导任务相适应的教育督导队伍，做到数量足、素质高、结构合理。这是加强督导机构内部独立性，使教育督导工作有效开展的根本保障。
督导机构若想吸纳贤才，其一，要为人才提供可发展的机遇与空间。也就是全国从上到下把教育督导重视起来、当成大事来抓，如此督导人员做起工作才有成就感;其二，应提高督学的待遇，包括物质待遇和社会待遇两方面。从而激励他们工作的热情，并可改变人们传统观念中对督学地位的看法。
与此同时，督学自身更应注重个人专业知识、品行、性格魅力、领导艺术等方面的修养，不断增强实际工作经验和处理督导问题的能力，以令人信服的专业造诣博得督导对象的尊重。
2.加强外部独立性
由上文分析可见，加强督导机构外部独立性的关键，在于以法律规定的形式明确教育督导机构与其他相关机构的职权范围，达到彼此权力无交叉，并且在必要时要有强权。另外，监督主体需有相当程度的人、财、物的支配权，权力行使不受制于监督客体，以保障督导工作的独立进行。笔者试从以下三个探索途径提出不同的独立模式:
(l)由政府授权，督导机构作为独立的职能部门隶属于政府领导，与其他部门职权不交叉，在业务上享有独立性。依法保障机构与督学的权力:可自行决定如何开展督导;督学能根据自己独立判断发表意见并呈递报告，任何人不得以行政权加以千涉;有固定比例的经费划拨，政府不可挪用;机构可自行决定兼职督学的管理和任用。
(2)督导机构作为完全独立的社会中介组织，根据统二的教育督导规范，按照市场运作方式，与政府形成服务与委托服务的关系，每次替导费用由政府按市场价格支付，之后两不相千。如此改革，一则使督导机构形成竞争，争相充实自身人员实力，加强服务指导功能，提高督导质量;二则督导机构站在旁观者立场，可以清醒地客观地提出督导意见，并以自己机构与委托方政府的名义向社会公布督导报告，不受外来压力干扰;三则市场机制会无形地监督中介督导机构的公正性，评价其专业性。并且出于维持信誉的需要，中介机构也会减低或杜绝虚假谎报的成分。自前我国中介组织在市场整体规范上还不够健全，但西方一些国家，如美国，已在这面做出很好的示范。
(3)督导机构独立设置，由地方各级人民代表大会授权，督导同级政府教育工作与教育行政部门及学校的工作。鉴于我国督政的特殊性督导任务，启用人大监督具有可行性。因为人大是最高权力机关，拥有最高层次、最具权威的监督权。它代表人民的意志行使权力。各级政府的各项工作均在同级人大的监督之下，教育督导机构只是行使其中的教育监督权。督导机构的运转经费可按法律规定由地方财政固定拨付，人员可由机构按规定标准自聘。另外，督导同级单位能避免行政权力的压迫感，从而真正实行民主的、平等的教育督导。当前，人大监督权的扩展正在进一步探索中，此种改革有望实现。
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