摘要：高速公路绿色通道政策的实施促进了农民生产积极性，降低了鲜活农产品物流成本，提高了物流运输业收益，保障了城市鲜活农产品市场供应，推动了社会经济健康稳定发展，是一项惠农利民的好政策。但在发展中也存在诸多问题，现以分析高速公路管理部门在执行绿色通道政策中面临的问题与困境，提出建设性的意见，以利于高速公路绿色通道持续健康发展。
关键词：高速公路；绿色通道；管理对策
中图分类号：F252 文献标识码：A
一、高速公路绿色通道实施背景
绿色通道是指鲜活农产品公路运输绿色通道。绿色通道要求规范装载，一路畅通，对享受绿色通道政策的车辆实行不滞留、不罚款、不卸载，免费通过。
2005年，为贯彻落实中共中央、国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，进一步激活农产品流通市场，促进农民增收，交通部、公安部、农业部、商务部、发改委、财政部、国务院纠风办联合制定了《全国高效率鲜活农产品流通绿色通道建设实施方案》，开通了全国普惠制的绿色通道，覆盖了全国所有重要的鲜活农产品生产基地和销售市场的“五纵二横”，即哈尔滨至海口、北京至海口、上海至海口、呼和浩特至南宁、银川至昆明5条纵向线路，连云港至乌鲁木齐、上海至拉萨2条横向线路，连通全国29个省会城市，71个地市级城市鲜活农产品绿色通道。
2008年初，我国南方出现严重的冰雪灾害天气，交通部下发了《关于在春节前启动鲜活农产品运输应急机制的紧急通知》，将鲜活农产品绿色通道的免费政策由“五纵二横”扩大到与之平行的高速公路，从此，高速公路绿色通道免费政策一直延续至今。
二、绿色通道政策给高速公路运营管理带来的问题与困境
随着经济社会的全面发展，高速公路里程的逐年增加，截止2014年底，全国高速公路通车里程已达11万公里，通过高速公路绿色通道运输鲜活农产品变得更为安全、畅通、快捷。但由于绿色通道政策的不完善、经济利益的驱使，导致少数运输者钻政策的漏洞，蒙混过关，扰乱了高速公路正常通行秩序，给高速公路运营管理带来诸多问题，集中体现在以下几个方面。
（一）绿色通道鲜活农产品品种、整车装载率无法准确界定
按照绿色通道《鲜活农产品品种目录》的规定，享有绿色通道政策的鲜活农产品指新鲜蔬菜、水果、鲜活水产品、活畜禽、新鲜肉蛋奶、以及马铃薯、甘薯、鲜玉米、鲜花生。操作中，由于鲜活农产品种类过多、加之认识上存在误区，检验人员往往无法准确界定是否属于绿色通道鲜活农产品。
绿色通道整车装载的界定标准是车辆装载鲜活农产品的重量或体积达到车辆核载质量或车箱容积的80%以上，享受免费政策。当前，运输鲜活农产品的车辆大多采取集装箱运输或严密包裹，绝大多数收费站绿色通道车辆验货只能依靠人工，由于无法全方位检验，80%的整车装载率难以明确界定。
（二）绿色通道车辆通行效率低下
绿色通道实施以来，查验绿色通道车辆需要开箱、测点、拍照，查验时间需要5-10分钟，一旦遇到不符合规定的绿通车辆，极易产生纠纷和投诉，直接导致车道通行效率下降。有时为了逼迫检验人员减少查验时间，司机故意集结堵口，大量货车集中在一起接受检验，极易造成收费站口的堵塞，影响其他车辆的快速通行。
（三）假冒绿色通道车辆现象日趋严重
受利益的驱使，一些物流企业和运输者钻政策的漏洞，以运输鲜活农产品为幌子混装其他货物，从而达到偷逃通行费的目的。由于目前没有相关的法规对其进行处罚，违法成本非常低，导致假冒绿色通道车辆屡禁不止，花样翻新，甚至出现专业负责伪装绿色通道车辆的装车行当，在货厢的两侧和尾部装上水果、蔬菜等符合绿色通道规定的农产品，帮助货车司机蒙混过关。
（四）内外勾结导致逃交通行费现象严重
在执行绿色通道免费政策过程中，对车辆的查验和确认，主要依靠检验人员的主观判断和职业操守。由于绿色通道制度设计缺陷、缺乏相应的科学检测仪器和有效的监督，导致少数收费站检验人员在利益驱动下与假冒绿色通道车辆的司机内外勾结，帮助司机逃交通行费，从而从司机手中获取好处，中饱私囊，致使通行费严重流失，从而违背国家推行绿色通道政策的初衷。
（五）绿色通道导致高速公路通行费收入降低
三、对进一步完善执行绿色通道政策的建议
（一）完善顶层设计与基层探索相结合的绿色通道政策
绿色通道事关国计民生，在实施过程中出现诸多问题，只能由政府在兼顾各方利益的基础上，全面布局，重新决策规划，细化并制定出与之相适应的配套措施，完善绿色通道的顶层制度设计，由政府统一推动。建议在已出台的《鲜活农产品品种目录》的基础上，给予更加明确的界定，减少人为主观判断的随意性；对绿色通道整车装载率做出操作性更强的执行标准；出台规范高速公路绿色通道管理的配套措施，便于绿色通道政策的有效实施。当然，绿色通道的顶层设计离不开基层高速公路管理部门在执行中的大胆探索和实践。只有顶层设计和基层探索良性互动，同时发力，才可能形成科学完备的高速公路绿色通道。
（二）建立以设备检测与人工查验相结合的绿色通道检测体系
随着绿色通道车辆的日益增多，要完全杜绝假冒绿色通道车辆，仅靠检验人员的目测进行查验显然难以达到效果，需要借助科技力量。目前对于封闭车辆的快速成像检查技术，已经在海关、港口等领域大规模使用。高速公路管理部门完全可以借鉴，在绿色通道收费道口配备数字辐射透视成像等检测设备，逐步建立以设备检测为主、人工查验为辅的鲜活农产品运输绿色通道检测体系，利用科技手段，尽可能缩短鲜活农产品运输车辆的查验时间，提高运输车辆的通行效率。据了解，辽宁高速从2013年起，陆续在绥中、辽河、高花和宝力推广绿色通道成像检测设备进行验货，短短十几秒钟就能完成检测，检测速度更快、结果更精准，大大提高了车辆通行速度，缓解了车道通行压力。
（三）构建保障绿色通道安全畅通的法律法规体系和社会信用诚信体系
法律是规范，同时也是一种平衡器，要平衡高速公路管理部门、高速公路用路人、物流运输从业者、农业种植者、社会大众等之间的利益关系。因此，政府在要求高速公路管理部门承担社会责任的同时，还要考虑对其合法权益的保护；在改善民生的同时，还要保证高速公路有序管理和健康发展。
假冒绿色通道车辆日增，不仅扰乱高速公路正常的通行秩序，严重影响广大用路人的合法通行权益，也使合法物流运输业主丧失公平竞争的环境，导致高速公路通行收入的流失，也关系到高速公路的健康发展。然而，现有的法律法规，无法保障高速公路管理部门合法有效的治理假冒绿色通道车辆。因此，建议修改《收费公路管理条例》相关内容，对假冒绿色通道蓄意逃交通行费的车辆，应当补交通行费，并加付三倍至五倍的应交票款。公安部也应制定立案标准，就扰乱高速公路绿色通道管理秩序的行为如何应用治安管理处罚法作出具体规定。最高人民法院、最高人民检察院、公安部要制定适用刑事法律的司法解释，就扰乱高速公路绿色通道管理秩序的定罪量刑作出具体规定。用法律法规确定有关各方权利、义务、责任以及管理关系、监督关系。
社会信用体系对于促进物流运输业及相关从业者自律，形成有效的市场约束，具有重要作用。要建立健全高速公路假冒绿色通道车辆偷逃通行费记录，将恶意假冒绿色通道车辆的信息列入黑名单，对列入黑名单车辆禁止驶入高速公路绿色通道。要发挥物流运输行业协会的作用，促进行业信用建设和行业守信自律。健全负面信息披露制度，形成失信行为联合惩戒机制，真正使假冒绿色通道车辆一处失信，寸步难行。
（四）健全激励、监督与培训相结合的高速公路系统内部管理体系
1.高速公路管理部门要制定奖励办法，提高员工查处假冒绿色通道车辆的积极性。对于内外勾结、协助司机假冒绿色通道车辆的验货人员，一经查实，必须严肃处理，违法犯罪的要移送司法机关。
2.高速公路管理部门要加强绿色通道数据统计分析、稽查监督管理。认真分析每天绿色通道车流量和免费额的变化情况，对鲜活农产品种类、流向、车辆的轴数、车货总重等形成分析报告，准确掌握绿色通道车辆的特点和不同班次间绿色通道的变化情况，不定期组织收费稽查人员到现场进行稽查监督。
3.高速公路管理部门要开展行之有效的绿色通道业务专项培训。通过有效的途径针对检验人员进行培训，提高检验人员的责任心和检验技能。
（五）形成高速公路绿色通道补偿机制
实施行高速公路绿色通道政策，是政府宏观经济调控手段之一，政策的出台，有受益者就有买单者，总要付出一定成本。绿色通道实质是将高速公路的经济收益转移到物流运输行业和农业生产者身上，从国家整体发展的角度考虑无可厚非，但让高速公路来承担降低物价、改善民生的社会责任，这对还贷压力巨大、新建资金缺口较大的高速公路来说无疑是雪上加霜。建议政府对绿色通道政策实施对高速公路带来的影响进行认真研究和评估，对于影响较大的高速公路，通过公共财政酌情给予补偿。
总之，高速公路绿色通道创新了鲜活农产品流通模式，完善了流通链条和市场布局，降低了流通成本。把这项惠农利民的政策落到实处，还要高速公路管理部门不断创新绿色通道管理模式，不断提高绿色通道通行效率，真正建立起安全、有序、高效、畅通的鲜活农产品绿色通道流通体系，保障鲜活农产品市场供应和价格稳定。