摘 要 本文从抑制烟草消费、避免烟雾接触两方面考察我国控（禁）烟立法进程，总结立法效果和现存问题，并进一步提出制定“控（禁）烟法”和落实多元控烟手段是我国控（禁）烟立法实践今后一阶段的主要方向和目标。
关键词 控烟 禁烟 立法实践
作者简介：于梦瑶，华东政法大学，研究方向：民商法。
一、我国控（禁）烟立法进程
二、我国控（禁）烟立法效果
虽然与《烟草控制框架公约》的要求还有一定差距，但不可否认我国控烟、禁烟立法仍取得了一定成果。对此，可以从不同控烟手段的角度进行分析。
（一）信息措施立法效果
信息措施是较常用的控烟、禁烟手段，在立法实践中主要体现为用法律规定明文要求烟草生产者和销售者披露吸烟的危害信息，限制或完全禁止烟草广告及各种形式的变相的烟草及烟草制品的宣传。信息措施的作用机制在于使人们充分了解吸烟的危害，用理性人的分析对烟草作出否定评价。因为人的认识过程的中介，信息措施对人行为的作用具有间接性，其最直接的成就是使得“吸烟有害健康”观念深入人心，使社会主流观点对烟草及烟草制品保持较长期和稳定的负面评价。从一个较长时期来看，这种对认知及态度的扭转和固定最终会反映在人们的行为当中。
（二）空间措施立法效果
空间措施是对避免烟雾接触较为有效的一种控制手段，在立法实践中主要体现为公共场所禁止吸烟的相关规定，是地方立法的多产领域。虽然各地法规中禁烟公共场所的外延不同，分类各异，但基本包括医疗机构类，影剧院类，托幼机构类，学校类，会议室类，图书展馆类，公共交通工具类，营业厅类等。其中，医疗机构、学校、图书馆和公共交通工具的等场所禁止吸烟已成为大众共识，禁止吸烟标识随处可见，人们的劝阻行为较为积极主动。对于吸烟情况更为严重的场所，立法也产生了一定效果，如2011年《公共场所卫生管理条例实施细则》实施后3个月，北京市网吧吸烟场所比例由93.8%下降至75.6%，有“禁烟标识”的餐馆比例由49.7%升高至81.7%，有控烟宣传措施的网吧由6.3%升高至46.3%。
三、我国控（禁）烟立法存在问题
（一）全国性立法缺位
相较之下，上述控烟手段在我国立法实践中的体现就非常有限，这种有限不仅包括手段的完全缺位，也包括使用该手段时表现出的局限性。费用措施方面，财政部、国家税务总局虽然下发关于调整烟产品消费税政策的通知提高烟草消费税，但目前我国的卷烟总税率仍仅为零售价格的40%，远低于国际上卷烟税率的中位数范围（即65%-70%）。在我国卷烟价格普遍低廉的情况下 ，有学者指出“在我国历次烟草消费税上调时，国家烟草专卖局以低价烟补贴政策、调整产品分类标准和企业内部消化等方式，实现了提税不提价，弥补亏损企业损失”。象征性的、以国家财政收入为目标的税率上调，不能反映在烟价的上涨中，也就难以达成减少青少年和低收入阶层烟草消费的目标，费用措施在我国立法实践中基本无以体现。限购措施方面，《烟草专卖法》、《未成年人保护法》以及《预防未成年人犯罪法》等都有禁止未成年人吸烟的规定，但偏向原则性而欠缺具体规定，地方“自觉”立法效果也难称理想，在北京市的调查显示，每所中小学周边平均200米内有售烟点，90%以上的未成年人在买烟时从未遭到拒绝。香烟成分管制措施方面，2004年国家烟草专卖局《关于调整卷烟焦油限量要求的通知》中规定：2004年7月1日以后生产的盒标焦油量在15毫克/支以上的卷烟不得在国内市场销售。不难发现此一规定从范围和数量上都明显低于同期国外立法水平，使得香烟成分管制措施本应具备的控烟效力大打折扣。
四、我国控（禁）烟立法的展望
我国已成为世界上最大的烟草生产国和消费国，也是受烟草危害最严重的国家之一，每年，我国有136.6万人死于与吸烟相关的疾病，约10万人死于二手烟危害导致的相关疾病。控（禁）烟立法，不仅是作为国际公约缔约国的一项履约义务，更是对国民身体健康和国家发展建设无法回避的责任。《公共场所控制吸烟条例》的未来实施，将是我国控（禁）烟立法实践迈出的一大步，其较高的位阶和明确的罚则基本上可以解决地方控烟立法的混乱现状，将我国的控（禁）烟工作带向一个新的起点。与此同时，我国控（禁）烟的立法实践仍有很大空间。
（一）制定“控（禁）烟法”
控（禁）烟最大的反对声音，是公权力不应干涉个人对于吸烟行为的选择自由。这种声音或许不如烟草企业的游说、活动那样有现实力量，但却是任何控（禁）烟立法实践过程不能回避的问题。一方面，通过限制年龄购买、课以较高的吸烟消费税等措施抑制烟草消费的立法实践，其根本法律关系发生在吸烟者和国家公权力主体之间。大量科学事实已经证明吸烟对人体健康的严重危害，国家公权力主体出于对其国民健康利益的关心和维护，在吸烟者掌握了全部信息仍不能作出“理性”选择的情况下，对吸烟者自由选择的权利进行直接或间接的限制。此处公权力主体虽以社会公益为出发点，但相比较法律对自伤、自杀行为的不予规制，举重以明轻，不能当然认为公民消费烟草的权利和自由包含在其所签署“社会契约”同意割让的权利和自由内容当中。另一方面，避免烟雾接触即公共场所禁烟的立法实践中，因为“二手烟”危害的现实存在，控烟法律关系的天平两方站着的，不再是吸烟者和国家公权力主体，而是吸烟者和不吸烟者。虽然是否吸烟、以何种频率吸烟属于个人自由选择的权利，但这种权利并不绝对，应以不妨碍他人权利和自由的实现为限。在控烟法律关系中，与吸烟者选择吸烟的权利相对的，是不吸烟者的健康权。因为吸烟这一行为的危害具有外部扩散性，所以有必要对这一权利和自由加以限制。即传统法理赋予了公共场所禁烟以正当性。
无论是存在理论困境的抑制烟草消费法律关系，还是具有实体正当性的避免烟雾接触法律关系，其立法实践均须恰当立法程序的确认。以公共场所禁烟为代表的各种控烟手段的使用，不仅均涉及对公民自由选择权利的限制，而且关系到国民健康这一重大问题，前期的地方立法和正在审议的行政法规应以充当“权宜之计”为宜。随着我国控（禁）烟立法实践的不断推进，以全国人大出台法律的形式规制我国控（禁）烟工作应是题中之义。“控（禁）烟法”将以其较高的法律位阶和法律效力起到我国“控烟宪法”的作用，领导、指导我国控（禁）烟法律制度的建立和完善，最大化我国控（禁）烟工作的效果，以全面履行国际公约义务，充分保护我国公民的身体健康利益。
（二）落实多元控烟手段
在信息手段和空间手段之外，我国应借鉴国外经验，将费用措施、限购措施、香烟成分管制措施等手段更深入、更有效地体现在控（禁）烟立法实践中。以费用措施而言，不仅应有计划的逐年上调吸烟消费税率，还应对税费总量作出要求，尽可能排除利益相关部门的“救济”措施，以烟草市场价格的稳定上涨为立法工作的考察指标。以限购措施而言，应该细化并加大向未成年人售烟、设置自动贩烟机的处罚和处罚力度，对严重情节可以考虑纳入刑法项下非法经营罪等罪名规制的范围。以香烟成分管制措施而言，应该与国际水平接轨，颁布更全面、更严格的成分管制法规。多元控烟手段通过提高烟草业经营者的经营成本，加大经营难度，可使经营者知难而退，起到萎缩烟草业的作用，有助于抑制烟草消费目标的最终达成。