摘要：新《刑事诉讼法》实施以来，逮捕率的下降趋势十分明显。据初步分析发现，逮捕数、逮捕率的下降与犯罪率的自然变化无关，相关逮捕制度和管理制度改革很可能是真正发挥作用的影响性因素。以C市为例的研究揭示，检察机关对逮捕瑕疵案件的考核控制的增强造成轻罪逮捕数量的急剧下降，这是导致逮捕数和逮捕率下降的关键性因素；由于指控式审核机制的作用，逮捕必要性审查对减少不当逮捕发挥了一定作用，但效果低于预期；至于“司法化”的审查逮捕程序，无论是讯问犯罪嫌疑人，还是听取辩护律师的意见，对逮捕决定的影响均较为有限。为了进一步控制不当逮捕，需要对现行的逮捕审查程序进行全面改革，逮捕审查应从采取指控式审核转向综合式评估，从行政化的准司法程序逐渐迈向控辩式的司法程序；与此同时，为了兼顾保障诉讼的价值目标，也有必要对轻罪案件羁押控制的策略做出重大调整，以全程性速审程序的构建取代行政考核管理。
关键词：逮捕率影响因素；逮捕瑕疵指控式；审核机制
一、导论（一）研究背景
（二）研究方法
由于研究对象（逮捕率）是一种特定的司法现象，故本文主要运用社会学研究方法，包括定量分析和定性分析的方法。在研究思路上，笔者力图采用“面”与“点”结合的方式。所谓“面”，即搜集、使用全国性的数据资料加以分析。但由于全国性资料的有限性，“面”上的分析主要及于“逮捕率变化”，无法完全覆盖影响逮捕率变化的各种因素。有鉴于此，我们由“面”及“点”，选择一个相对较小的地域进行深入考察、分析。这个地域应具有地区多样性，较多的数据样本，并在逮捕率的变化趋势上与全国的整体情况基本一致，如此，才能保证研究要素的相关性，相应地，对影响逮捕率变化因素的分析与结论才可能推而广之。
在C市的调查从2014年1月6日持续至3月6日，采取了“全面调查，重点兼顾”的调查方式。首先，我们在C市公安局、检察院考察了全市逮捕制度的整体运行情况。其次，对各区、县（市）的逮捕实践进行深入考察。在分区、县的调查中，由于调研力量有限，我们选择了J区和P市这两个分别能代表第一圈层和第三圈层的地区展开调研，两个地区刑事案件数量相去悬殊，体现了显著不同的地域特征。
四、局部影响因素：逮捕必要性的指控式审核机制对C市逮捕数据的结构分析发现，新《刑事诉讼法》实施后，无社会危险性的不捕人数有所增加，但增幅较小。这表明，逮捕必要性审查机制发挥了一定作用，但远低于预期。究其原因，很大程度上是因为实践中运行的逮捕必要性审查机制――指控式审核――更有利于做出有逮捕必要而非无逮捕必要的决定。
总体上，在C市，无社会危害性不捕的数量、比例虽有一定增长，但增长幅度远远小于轻罪不捕的情况。之所以作用有限，从实践看，主要是因为指控式审核机制的存在，使减轻社会危险性的情形不容易被发现，逮捕的决定更容易做出。“指控式审核机制”是笔者对C市审查逮捕实践中，有关逮捕必要性审查机制基本特征的概括。在这种机制下，侦查机关在提请报捕时通常只强调犯罪嫌疑人有社会危险性的情形，并提供相应的证据或材料，检察机关的审查完全局限于这些信息，而不会独立地进行综合式审查评估。
运行中，两地区公安侦查人员在撰写《提请批准逮捕书》时，都会增加一段关于犯罪嫌疑人具有社会危险性的情况说明，但详略不一。一类是概括说明，如“犯罪嫌疑人洪XX涉嫌盗窃罪，可能判处徒刑以上刑罚，采取取保候审、监视居住等方法尚不足以防止发生社会危险性，有逮捕必要。”多名法制部门的警察认为，这实际上只是套话，对于审查逮捕作用不大。另一类是具体说明，即针对逮捕必要性的理由进行相对详细的说明，如“犯罪嫌疑人黄XX、胡XX曾经故意犯罪。其中，黄XX对有证据证实的犯罪事实拒不供认，有毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供可能；犯罪嫌疑人胡XX归案后曾经自残，有企图自杀或者逃跑可能，采取取保候审不足以防止发生社会危险性，应当予以逮捕。”但无论是概括说明还是具体说明，都不会附带叙述减轻危险性之情节，提出综合性评估意见。 相应地，侦查机关提请报捕时所移送的证据或材料，也必定倾向于证明有逮捕之必要。指控性证明材料有两类：一类是混合性证明材料，即有关共犯、流窜作案、认罪态度、犯罪数额、外地人员等犯罪情节的证明材料。这些犯罪情节本身又倾向于表明有逮捕之必要。另一类是独立性证明材料，如前科材料、上网通缉的法律文书等。这类材料很少。在新《刑事诉讼法》实施前，移送审查起诉的案卷中通常也包括这些材料，用作量刑参考或证明办案流程。事实上，凡提请批准报捕的案件，侦查机关都不会提供减轻其社会危险性的情形。于是，逮捕必要性审查就成为指控性证明机制。由于缺乏相反的情况信息，检察机关更容易做出倾向于侦查机关的决定。
尽管存在指控式审核机制，无社会危险性不捕的数量增长仍是一个明显的趋势。进一步分析，新《刑事诉讼法》有关逮捕必要性的规定赋予侦查监督人员一种广泛的“注意义务”，而侦查部门也相应地调整了考核机制，由此构成检察机关做出“无社会危险性不捕”决定或公安机关减少报捕的真正动力。按照立法规定，以及调研地区公安机关、检察机关共同制定的政策性文件，侦监部门在审查批捕时应当重点审查犯罪嫌疑人有无社会危险性。在这种要求下，虽因单向指控性证明机制而非综合性评估机制的运行大大削弱了逮捕必要性的评估条件，但对于卷宗中已经显现的减轻社会危险性的情形，侦监人员还是会尽可能加以关注。这些情形多混合于案件事实、情节之中。根据受访的J区和P市侦监检察官们的介绍，其中最多的是刑事和解，包括财产性案件和人身伤害案件（故意伤害、交通肇事）。这些案件中，有一部分在报捕前犯罪嫌疑人已做出退赔，个别案件中被害人甚至还出具了谅解书。此外，还有一部分是讯问笔录中涉及嫌疑人家庭情况时显示其属于未成年子女的主要抚养人员的情形。不过，这还算不上程序化的综合性评估。
五、有限的影响因素：“司法化”的逮捕审查程序C市的实践中，无论是讯问犯罪嫌疑人，还是听取辩护律师的意见，对逮捕决定的影响均较为有限。
（一）讯问犯罪嫌疑人
我们从讯问频率、讯问内容及犯罪嫌疑人的辩解意见等方面考察了讯问犯罪嫌疑人对批捕决定的影响。结果显示，讯问犯罪嫌疑人对于证据审查影响较大，而对逮捕必要性审查的影响很小，不过，由于实践中的讯问程序在2013年前后变化不大，司法化的因素对逮捕率变化的整体影响不大。
（二）听取律师辩护意见
对此的考察有两方面：一是律师提出辩护意见的比例，二是辩护意见被采纳的情况如何。在C市范围的考察发现，律师提出辩护意见的比例很低，被采纳后影响不捕决定的数量更少，仅在个别案件中对审查逮捕有一定作用。造成上述结果的原因相当复杂。
就辩护意见的采纳情况，我们分两个步骤进行分析。第一步是分析律师提出辩护意见的内容。绝大多数情况下，辩护律师提出的都是针对指控的犯罪事实提出无罪或罪轻辩护，只有个别情况涉及证据不足与无逮捕必要。在P市，7起提出书面辩护意见的案件中，辩护意见集中在无罪、罪轻的就有6件，另1件是证据不足。而在J区，辩护律师提出无逮捕必要性的情形可能稍多。该区检察院侦监科科长称，就逮捕必要性的意见内容看，主要是提出犯罪不重且家有小孩、老人需要抚（扶）养、刑事和解等。
由此可见，辩护意见提出与采纳情况均不甚理想，对不捕决定的整体影响极小。对此，受访检察官们的解释集中在两方面：一是，辩护律师审查逮捕时还未阅卷，无从掌握指控证据情况，自然无法就罪与非罪、罪行轻重、证据问题提出有说服力的意见。显然，这是受制于阅卷权的缺乏。二是，律师所提出的辩护意见主要来源于会见犯罪嫌疑人所了解的有限信息，而犯罪嫌疑人在面对辩护律师时，普遍存在缩小责任、夸大有利情节的心理倾向，所述案情往往不够全面、真实，以此为依据，辩护意见通常较为片面，客观性较差。此外，通过了解审查批捕流程，我们还发现一个检察官们未提及的因素：律师们没有任何正常的渠道了解《提请批准逮捕书》所指控的事实与逮捕理由，自然就无法有针对性地提出辩护意见。
六、基于实证分析的制度性思考新《刑事诉讼法》实施以来，逮捕率下降与犯罪数上升趋势相背而行。从实践角度进行的分析表明，制度性因素与管理性因素都在共同发挥作用，而管理性因素更加突出。这表明，至少就2013年的情况来看，逮捕制度的改革有一定作用，但并不十分成功。同时，尽管瑕疵逮捕的考核机制有效地降低了逮捕率，但它对诉讼保障的不利影响也有所显现，支撑这个管理制度的法律依据――轻罪不捕原则――是否具有现实的合理性也值得检讨。在笔者看来，为了进一步控制不当逮捕，需要对现行的逮捕审查程序进行全面改革；与此同时，为了兼顾保障诉讼的价值目标，也有必要对轻罪案件羁押控制的策略做出重大调整。
思考一：逮捕审查应从采取指控式审核转向综合式评估机制。
实证研究发现，指控式审核机制存在两个主要问题：一是检察机关进行逮捕必要性审查时，基本依赖于侦查机关移送的材料，缺少一个独立的、中立的信息来源。二是侦查机关偏向于提供不利于犯罪嫌疑人的信息，所移送的这些材料以证明有逮捕必要为基本目标。上述问题的存在必然导致审查依据片面，检察机关更容易做出逮捕的决定。
就前一方面主张，最高人民检察院在新《刑事诉讼法》实施前，在全国20个基层检察院开展的捕后羁押必要性评估试点已有所涉及[4]，但试点采用的评估机制远未实现日常化、专门化和专业化。更成问题的是，上述试点评估只是针对“捕后羁押必要性”的审查展开，根本未涉及审查逮捕程序。从立法思路看，控制不当羁押的关键环节应是初始环节，即逮捕必要性审查，而非后续环节的捕后羁押必要性审查。从制度逻辑角度，羁押必要性审查对逮捕必要性审查只能发挥救济或纠错作用。
思考二：逮捕审查应从行政化的准司法程序逐渐迈向控辩式的司法程序。
表面上，改革后的逮捕审查程序具备了一定的司法化特征，但有关讯问犯罪嫌疑人和听取辩护人意见的规定仅涉及逮捕审查方法的微调，并未影响逮捕审查程序的基本权力结构，本质上，修订后的逮捕审查程序仍是行政化的程序。C市的实践表明，即使严格遵照这些规定，仍不足以对审查结果产生根本性的影响。
思考三：轻罪逮捕案件的控制策略应以全程性速审程序的构建取代行政考核管理。
逮捕瑕疵案件的考核管理旨在减少轻罪逮捕的数量，提高逮捕的合法性与正当性。考核指标的变化透视了司法管理机关人权保障意识的增强，这或许体现了宪法与新《刑事诉讼法》规定的“尊重与保障人权”原则对司法管理政策的积极影响。由于逮捕的刑罚标准较低，轻罪案件范围较窄，长远看，即使瑕疵逮捕数量降至为零，整体上的逮捕率至多还能下降10%左右，仍难以在根本上解决羁押普遍化问题。故有学者主张，未来立法修改应当将逮捕的刑罚标准提高为可能判处三年有期徒刑以上刑罚，如此可望使我国逮捕率下降50%以上[6]。
然而，即使上述主张成立，仍难以解决一个重要的现实问题：对确有逮捕必要之轻罪犯罪嫌疑人当如何处置？轻罪逮捕案件考核管理制度所容许的瑕疵逮捕比例表明，检察机关对轻罪案件的逮捕保持了适度的容忍，这实际上表达了一种基本的认识，即《刑事诉讼法》规定的逮捕条件中暗含的“轻罪不捕原则”并不完全适合诉讼实践的需要。实践中，对于外地人犯罪、流窜犯罪、以犯罪所得为生活来源、经济贫困、无稳定家庭关系且居无定所的犯罪嫌疑人，无论其罪行轻重，再犯、脱管、逃避诉讼的风险均很大，逮捕必要性始终存在。但扩大轻罪不捕范围、降低直至排除逮捕瑕疵案件的对策，会使这类犯罪嫌疑人越来越多地“溢出”逮捕圈，极大地妨碍诉讼的顺利进行。也许有人认为，现行立法规定的监视居住措施足以解决上述问题。为此，可以选择适合犯罪嫌疑人特点的监视方式，如提交身份证、实施电子监控甚至指定居所。但C的实践表明，提交身份证件对这部分犯罪嫌疑人很难适用，因为他们多数没有身份证件；电子监控需要投入较多司法资源，并需要配备专门的抓捕力量以便在脱离监控范围时采取抓捕行动，至少在目前，包括C市在内的国内绝大多数地区的公安机关考虑到对技术、经费和人力要求太高，未能付诸实施；指定居所适用条件严格，且不能变相羁押。显然，监视居住并非一种完全有效的办法。就此主题，笔者将另行撰文研究。
解决上述问题，还有另一个对策，那就是确立轻罪逮捕制度。在此基础上，轻罪逮捕控制的目标应从单纯地考虑减少逮捕数转向适度控制羁押期限，基本的控制策略应从捕后瑕疵案件管理变为全程性速审程序的建构。轻罪逮捕制度建立在如下基本观点之上：对部分轻罪犯罪嫌疑人来说，问题不在于是否有必要羁押，而在于羁押多长时间才为正当、合理？德国的经验是，对于法定最高刑为一年的监禁或者吊销被告人的驾驶执照，可以适用快速审判程序，不管是否存在审前羁押的理由，犯罪嫌疑人都将被羁押，最长羁押期限为一个星期[7]。故设立轻罪逮捕制度的关键点在于，应按照比例原则设置有别于一般逮捕的羁押期限。现行法规定的羁押期限显然太长，根本不适合轻罪嫌疑人这种只有短期羁押必要的对象。在羁押期限与办案期限完全混同的模式下，设置轻罪逮捕期限就转化为如何构建轻微刑事案件速裁程序的问题。