摘要：基层群众自治制度是我国社会主义民主政治的四项制度之一，基层群众自治的产生与发展，推动了从中央到地方形成比较完整的基层群众自治的法律制度保障体系，但是，基层群众自治组织法律制度在其运行进程中也存在影响基层群众自治的障碍因素。本文针对存在问题，提出了促进基层群众自治组织法律制度良性运行的建议。
【关键词】：基层群众自治组织法律制度 问题对策
党的十七大报告史无前例地把“基层群众自治制度”列入中国特色的政治制度范畴，成为我国社会主义民主政治的四项制度之一，把坚持和完善基层群众自治制度确立作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，这是对基层群众自治制度地位的重大提升。基层群众自治的产生与发展，推动了从中央到地方形成比较完整的基层群众自治的法律制度保障体系，基层群众的的选举权、被选举权，对社区事务的知情权、决策权、参与权和监督权得到了更加有力保障。目前，基层群众自治活动领域不断拓展，工作载体不断丰富，制度体系不断完善，制度创新充分涌现，实践成效日益显著。但是，基层群众自治组织法律制度在其运行进程中也存在影响基层群众自治的障碍因素，本文针对存在问题，提出了促进基层群众自治组织法律制度良性运行的建议。
一、基层群众自治组织法律制度运行中的问题 （一）乡、镇（街道）与自治组织的角色冲突，限制了自治组织的“自治性”
乡、镇（街道）与村（居）委会的关系是影响基层群众自治的重要变量。在基层群众自治的进程中，一些地方乡、镇政府、街道办事处与村（居）委会的关系存在不和谐现象，乡、镇政府、街道办事处过分干预村（居）委会的选举与自治工作，并将大量行政事务交给村（居）委会，使得村（居）委会演化为政府机构事实上的行政末梢，自治空间不足。由于我国大部分村委会有相应的经济组织，具有一定经济来源，因此乡、镇对村委会缺乏经济控制手段。但在部分经济条件较差的村委会和所有居委会中，基层群众自治正常运转的经费主要来自地方政府，这种经费的提供方式容易在供、需双方产生“受人钱财，替人消灾”的错觉，而这正是基层群众自治组织长期扮演政府“一条腿”角色的重要原因。
（二）村委会与党支部关系的不和谐，挑战了自治组织的“自治性”
随着村民自治在全国范围内的推广实践，“村支两委”间的关系问题凸显出来，两委矛盾的焦点主要集中在对本村的人权、财权、物权和事权的管理上。冲突的形式一是个人间冲突；二是组织间冲突；三是权力间冲突。两委矛盾起因各有“依据”。村委会依据《村民委员会组织法》，党支部依据《农村基层组织工作条例》。客观地说，由于党处在领导地位上，“干预过多”是主要方面。就多数情况而言，两委之间的矛盾，党支部处于主导地位，是矛盾的主要方面。这种情况出现，主要是因为部分农村党支部没有认识到这是我们党的领导方式、执政方式的重大改善和发展，对如何搞好村基层自治心中也没章法，领导方式、工作方法还未转变，与民主自治的要求相差甚远。
两委矛盾的产生和发展演变，对村民自治提出了挑战，直接影响了我国农村的经济发展，在一定程度上也影响了农村的政治稳定。
（三）村（居）民参与意识普遍不高，影响了自治组织的民主进程
由于地缘与血缘的关系，农村社区村民参与选举和村务管理的热情普遍高于城市社区的居民的参与热情，但在一些经济条件较差的农村社区，村民缺乏参与意识的情况也大量存在。造成这种现象的原因主要有：（1）基层群众自治组织行政化，失去自主性和自立性，难以深入群众，无法反映群众的意愿和要求，自治功能发挥不出来，不能动员群众参与社区事务管理；（2）在农村社区，受传统观念影响，村民对政治陌生、冷漠。在城市社区，居民“单位意识”的影响很难在短时期内彻底消除，人们无论在观念上还是行为上依然更习惯于“单位参与”，社区意识和社区参与意识的培养还有待时日；（3）村（居）民参与形式单一，参与渠道不畅通；（4）村（居）民对有关的法律法规和政策、社区事务的决策程序等缺乏了解，需要进行持续不断的普法宣传和民主训练。
（四）民主权利救济渠道狭窄，诱发了不少信访、上访问题
目前，我国《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》侧重于公民的财产权和人身权的保护，村（居）民自治权利不在其调节范围。例如，《刑法》也只是调节县乡人大代表的选举，也没有把村（居）民自治权利纳入调节范围。《村组法》也仅仅把村民自治权利的救济机制，界定在群众举报、县乡政府、人大及有关部门的调查处理、批评教育、自觉改正上。如果基层政府对群众举报处理不及时，或者干脆不管不问，群众就只剩下越级上访、信访一条路了。近年来有关基层民主自治的上访、越级访之所以增加，群众法定民主权利的救济渠道狭窄，恐怕是其重要原因之一。
二、促进基层群众自治组织法律制度良性运行的建议
针对基层群众自治法律制度运行中的问题，不少地方在工作实践中进行了一些探索，形成了一些做法。笔者在总结各地的经验基础上，经过思考和研究，提出如下对策和建议：
（一）严格依法确定乡镇（街道）与基层群众自治组织的关系，保障其自治性
村（居）委会是村（居）民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。《村民委员会组织法》（下称《村组法》）第四条、《城市居民委员会组织法》（下称《居组法》）第二条规定了乡、镇政府、街道办事处和村（居）委会的关系是指导、支持和帮助的关系，而不是领导的关系。针对乡镇（街道）与基层群众自治组织的冲突，可以必须通过以下方式改变现状，从而保证基层群众自治组织的自治性：
1、改变现有基层群众自治组织经费来源。事实上，国家为社区自治提供一
定的经费支持，等价于政府代表全社会向社区自治组织购买一种重要的公共物品一一保证基层社会稳定。若以“公共税收社区返还，即按本地区地方税收总额的一定比例列入财政预算”方式，由国家直接向基层群众自治组织提供用于基层群众自治的基本经费，可有效消除地方政府与基层群众自治组织之间潜在的经济上的不平等。因此，建议居民委员会的工作经费按本地区地方税收总额的一定比例列入财政预算，由国家直接向社区居民委员会提供。居民委员会成员的工资的范围、标准，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定，经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。
2、费随事转，“一转到底”。区、县在下达每一项任务时，业务部门将经费直接计算到每一个村、社区或乡、镇（街道），根据完成情况给予拨付。费随事转后，基层政府要深入基层，督促工作，强化考核。在费随事转机制运转顺利后，乡、镇（街道）还可以引入竞争机制，比如以目标任务为核心，通过价格竞争手段采取招投标的方式，不断提升工作质量，提高工作效率。
3、居站分离，还自治组织以本来面目。将承担政府工作的社区工作站从社区居委会中分离，归入政府管理，成为街道办事处在社区的工作平台，受街道办事处领导，接受社区居民委员会的检查、监督、评议。社区居委会是社区居民实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治组织，其主要功能是充当政府机关、社区单位与居民之间的桥梁，充分调动社区资源进行社区建设。
4、在乡、镇（街道）与各村、社区间建立一套互动的机制。这个突破口就在于发展基层民主，给予村、社区委员会在所在乡、镇（街道）更多的话语权。互动机制构架如下：一是由村、居民选出委员会，在党组织的领导下，委员会负责辖区的自治和服务，通过自治和服务得到群众认可，受群众监督；二是有经济实体的村、社区委员会在党组织的领导下，可以利用经济实体带来的效益发展公益事业。对投入公益事业的集体资产处置必须通过代表大会；三是允许村、社区委员会参与所在乡、镇（街道）重大决策，赋予他们对建设投入、产出进行效益评价、对经费开支有审核和否决的权力，同时将乡、镇（街道）置于服务的角度，村、社区委会对服务的质量打分，这些村、社区委会的意见直接列入区、县对乡、镇（街道）的年终考核。从基层的角度，通过扩大民主的方式将民主进一步发展，村、社区委员会在行政和自治分离的基础上对乡、镇（街道）工作进行监督，规范行政行为。这种互动体制必然会发展基层民主，促进基层群众自治，进而使基层政府行政规范化、科学化。
（二）坚持党的领导和基层群众自治相统一原则，化解基层自治中的两委矛盾
扩大基层民主，要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡（镇）、街道、村（居）基层党组织的领导核心作用，是《村组法》、《居组法》的一个基本精神。没有党的领导，基层群众自治不可能成为一项在全国普遍推行的基本制度。
坚持党的领导和实行基层群众自治是统一的，不矛盾的。在这个问题上必须防止两种片面性：一是否定党的领导，使基层群众自治工作放任自流；二是党组织不尊重法律规定的村（居）民的民主权利，搞包办代替。要教育引导“两委”干部树立正确的观念：村（居）委会成员要牢固树立党的领导的观念，自觉维护和尊重村（居）党支部的领导核心地位，村（居）中重大事情要向党支部报告，在党支部的领导下开展工作；党支部成员要增强民主法制观念，带头维护和尊重村（居）委会的法律地位，支持村委会依法开展工作
（三）培育村（居）民参与意识，加强民主训练，走出“政治冷漠”的瓶颈
根据制约村民民主参与的因素，要走出村（居）民参与“瓶颈”，可以从以下方面着手：第一，基层群众自治的权利复归，政府从社区建设的主体地位中逐步退出，从管理主导型转变为公共服务主导型，将社区管理职能逐步让位于自治组织和社区居民；第二，培育村（居）民社区意识，一方面强化居民对社区的认知和认同，另一方面为村（居）民参与社区事务的决策和管理创造条件，让村（居）民在实践中增强参与意识。通过对社区环境、卫生医疗、治安、文化教育等事项的决策，充分与社区居民协商、沟通，征求意见，发挥村（居）民积极主动性，培养杜区居民的归属感；第三，培育社区民间组织，提高社区公民意识和组织化程度；第四，完善参与的利益表达机制与参与的制度建设，可把村（居）民代表大会制度化、常规化；第五，完善参与的技术创新，例如可以通过网络技术进行选举和社区管理。
（四）完善法律救济体系和畅通权利救济渠道，维护基层群众自治权利
目前，我国村民自治司法救济的现状是：第一，相关立法缺位；第二，司法实践困难。面对我国村民自治司法救济的现状，我们认为应该从两个方面进行完善和转变：1、完善法律制度。首先，修订《村组法>、《居组法》，增加司法救济的规定；其次，最高人民法院出台相应的司法解释，针对基层群众自治司法救济中如何具体适用法律的问题作出详细规定，以指导各级人民法院（主要是县级人民法院）在基层群众自治司法救济审判实践中的工作；最后，修改与完善相关的诉讼程序法。2、转变法院对基层群众自治权利司法救济观念。人民法院应依法治精神，转变观念，将基层群众自治权列入司法救济之列。在排除了基层群众自治权司法救济的认识障碍之后，其技术问题并不难解决。
司法应适时介入基层群众自治，建立基层群众自治纠纷的司法裁决和基层群众自治权利法律救济制度。通过司法诉讼方式解决基层群众自治纠纷，有利于培养村民依法治村观念，维护村民合法权益，保障和扩大农村基层民主，推进民主政治建设。