强化审计腐败防治作用的若干思考
一、审计在腐败防治中的优势 1.及时、主动提供腐败线索信息。及时发现和揭露腐败是反腐败的首要条件。尽管群众不定期的投诉、检举是发现腐败的有效手段，这种腐败发现机制是建立在人民群众了解并愿意举报的前提下。但有些腐败案件可能相关人员并不知情，而且也可能由于内部人员集体腐败或者由于担心被打击报复而不敢举报。因此，必须建立腐败发现的常规机制。审计作为一种常规的监督活动，通过对资金活动的监督可以及时、能动地发现可能的腐败线索。 2.具有专业知识优势。经济腐败是腐败的重要表现形式，70%以上的腐败都是经济腐败案件[3]，并且腐败案件呈现出潜伏期长、交易复杂等特征。然而只要是经济腐败，无论其交易手段如何复杂、环节如何繁多，都必然要通过资金的各项转移来实现其贪污腐败的目的。审计人员作为专业审查资金运动过程的技术人员，可以通过专门技术、程序，识别出隐藏在表象之下的经济实质，并可以确定腐败案件的贪污受贿金额。 3.具有事先预防的专业优势。作为国际社会联手打击腐败犯罪新时代标志的《联合国反腐败公约》将“预防为先”作为首要治理理念。审计免疫系统论[4]认为，审计作为一个国家经济运行安全的免疫系统，具有免疫防御、免疫自稳、免疫监视功能。免疫防御功能是指审计具有使经济社会免于内、外部组织和个人侵犯的能力；免疫自稳功能是指通过审计，能够不断健全、完善经济社会的各项管理机制，通过机制自动发现和清理不法分子和违法违纪问题；免疫监视功能是指对经济社会存在的共性问题进行预测分析，提出预警建议，避免危害加重的能力。审计的免疫防御功能和免疫自稳功能都具有通过事先防范舞弊发生的作用。 二、制约审计发挥腐败治理若干因素 2.问而不责，不少审计发现的问题未能得到切实解决。2003年6月25日，李金华审计长代表审计署首次在第一时间公布了涉及很多重要部门的审计报告；由此形成了人们对审计报告和报告中涉及问题的高度关注，被人们称为“审计风暴”。此后，审计署都在审计报告中公告了历年审计中发现的大量问题，但人们发现很多问题屡查屡现，并没有得到有效遏制，相关人员也没有得到应有的处罚。根据南方日报的统计[5]，2003年、2004年、2005年、2007年等四年期间中，历年司法机关立案率（司法机关立案的案件/审计机关移交司法机关的案件）49%、48%、37%、54%；纪检监察部门案件处理率（纪检监察部门已处理案件/审计机关移交纪检监察部门的案件）分别为33%、36%、23%、39%。因此，有相当审计发现的问题没有得到适当处理，以至审计后的行政问责和法律追究被称为“哑炮”。 3.审计方法不能适应经济责任审计的需要。刘家义审计长明确指出，经济责任审计在反腐败斗争中的作用是独特的。通过经常性的经济责任审计可以发现和纠正一些苗头性、倾向性的问题，避免问题的扩展和蔓延，帮助被审计单位完善制度、加强管理，从而清除腐败赖以滋生的土壤，遏制腐败行为[6]。李江涛等（2011）实证研究发现，经济责任审计力量越强，经济责任审计执行力度越大，越能够预防领导干部职务犯罪[7]。除了前述独立性、问责等问题外，审计方法滞后也是目前制约经济责任审计发挥腐败治理功能的重要因素。当前，审计人员还主要停留在传统的财务收支审计方法上，主要精力耗费在大量会计数据的收集真理上，而较少采用动态分析、结构分析等综合分析方法来深入分析审计事项中的规律性，常常就事论事，不能综合结合，发现问题的实质，提出符合客观实际的长效治理机制。 4.审计人员素质不适应审计反腐败工作要求。当前中国审计人员多是会计或审计专业毕业的专业人员，而计算机、工程技术、法律、管理等具备综合知识储备的人才则较为缺乏。会计和审计工作具有的单一、缜密、细致等专业特点，决定了会计和审计专业人员常常具有过于关注微观而对宏观关注不够的缺陷。在腐败防治中，常常需要从一个更为宏观的角度来看待发现的问题，而现有的审计人员的专业思维方式常常不能适应这种宏观转变的需要。此外，审计人员在总体上相对偏重于钻研财务方面的知识，而对金融、基建、财政等现代经济所需要的宏观和技术领域的专业知识相对较为缺乏，在一定程度上制约了审计人员深入发现腐败问题的可能性。比如对高校的教学管理和科研管理的内部控制审计不仅需要从资金运动的视角来进行审查，还必须从教学和科研运行规律的角度来进行分析和审查，才可能发现其中的问题和舞弊情况。 5.审计结果公开制度不完善，存在暗箱操作空间。目前审计法对于审计结果的公开是可选择性的，而不是必须的[8]。对于国有上市公司来说，只有在与有关主管机关协商之后才可以在审计公告中一并公布社会审计机构相关审计报告的核查结果。而且，审计机关在向社会公布上市公司的审计专项结果的还应该在5日前将拟公告内容告知上市公司。审计结果公开是问责的基础，而上述审计结果规定留下了较多的隐藏审计发现问题的空间。出于部门利益的考虑，被审计主管机关可能不同意公布审计发现的问题；专项审计和社会审计结果不能同时公布，不利于审计信息的相互利用，进一步发现可能存在的问题。同时，从现实情况来看，尽管审计法的规定，审计机关可以向监察机关提出建议，处分相关责任官员，但建议处分官员的信息从未公开披露过。 6.三大审计主体之间缺乏有效协同。中国构建了政府审计、内部审计和社会审计组成的三位一体的审计网络体系。其中政府审计主要侧重财政财务收支审计、经济绩效审计和政府专项投资审计等政府和国有企业部门；内部审计则注重所在组织的财务信息和管理绩效；社会审计主要侧重财务报表审计和内部控制审计。反腐败审计主要由政府审计来进行，舞弊审计则主要由民间审计和内部审计实施。在现实生活中，政府官员常常通过企业来进行资金的转移从而实现其腐败的目的。但目前三大主体各自为战，尤其是对政府投资项目或国有企业审计中，更未将反腐败审计与反舞弊审计结合起来，也未实现与组织的内部治理、内部控制和风险管理等有效性协同。 三、进一步提高审计腐败防治作用的若干措施 1.建立审计机构的垂直管理体制，提高审计独立性。在中国当前的审计管理体制下，审计监督实际上是政府各部门、各单位的内部监督。从单位一把手的角度来看，审计监督其实是其履行行政职能的一部分，并不是对其进行监督。而从反腐败的角度来看，最重要的审计监督应该是对各单位一把手的监督。从世界范围内来看，在立法性管理体制和司法性管理体制下，审计的独立性较高，可以较好的发挥对政府的腐败防治功能。但由于目前中国立法机关的地方和权力相对较弱，司法系统隶属于行政系统之下，因此，如果将现行的行政型审计管理体制改变为立法型和司法型审计管 理体制，将会进一步削弱审计的独立性和权威性。根据中国现实，可考虑先在省级以下的审计部门实行垂直领导、逐步实行由中央审计机关垂直领导，以有效避免行政过多干预审计的问题，从根本上摆脱行政模式下政府审计部门常遭遇的既要接受政府领导、又要对政府进行审计两难选择的尴尬境地，真正发挥审计对一把手的监督作用[9]。 3.推行审计结果和审计整改、审计移送案件处理结果的法定公告制度。腐败泛滥的一个主要原因是可以暗箱操作，从而能够官官相护[14]。因此，减少暗箱操作，提供透明度将极大的防止腐败的发生和蔓延。国务院法制办副主任张穹在2007年4月24日举行的《中华人民共和国政府信息公开条例》国务院新闻办新闻发布会上说：“阳光是最好的防腐剂，政府的权力运行过程公开透明，就会大大地降低腐败发生的几率”。通过建立审计结果、审计整改以及审计移送案件处理情况的法定公告制度，明确规定审计结果、被审计单位审计整改的落实情况、审计移送案件的处理情况的公告主体、期限以及未及时履行公告的法律责任，确保审计发现的问题得到适当处理。 4.完善经济责任审计联席会议制度，切实发挥经济责任审计的腐败防治功能。针对当前中国审计机构独立性不够，审计执行和结果运用受到较多干扰的现状。《经济责任审计条例》和《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》明确应该建立经济责任审计联席会议制度，以实现互通信息、协调解决工作中的困难，避免出现部门之间的配合不够而导致工作开展不力和腐败线索不能充分利用的问题。但联席会议的常设机构只是一个“办公室”，且联席会议办公室主任为同级审计机关的副职领导或者同职级领导，其权威性仍较低。因此，应将现行的经济责任审计联席会议制度上升到稳定化、权威化的法律机制，明确协助的前提条件、范围、形式、程序，整合监督力量，将管理干部、任命干部、监督干部、处罚干部的程序多位一体，全面处理。建议经济处罚由审计部门牵头，被处罚主管部门和财务部门配合；纪律处分，由纪检部门主管，人事部门和审计部门来配合；刑事责任应由检察院、法院主管，审计部门配合；依法明确如果审计机关提出问责建议，相应主体必须启动问责程序[12]。 5.建立腐败、舞弊统一信息平台，实现三大审计主体信息共享。针对政府官员腐败与企业高管舞弊常常交织在一起的现实情况，成立专门机构或者指定现有的审计部门统一汇总政府审计、内部审计和社会审计中发现的腐败舞弊信息，供各审计主体在进行相关审计时查询，提高审计揭露腐败、舞弊的能力；并在适当的时候，向社会公众开放，鼓励社会公众积极参与到反腐败工作中来。 腐败问题作为世界范围内的难题，一直受到党和国家的高度重视。审计具有天然的腐败发现与控制功能，但在中国现实情况下，还存在不少制约审计腐败治理功能发挥的制度缺失等因素，这需要审计和腐败防治机构人员共同努力，完善相关制度，充分发挥审计的腐败治理功能，推动有中国特色的社会主义伟大事业的快速发展。