国家审计体制比较与中国审计定位
一、前言
国家审计体制改革一直是学者们http://wWW.LWlm.CoM一直在讨论的一个热点之一，作为得对政府公共受托经济责任进行监督的国家审计，在国家的经济建设过程中发挥着重要的作用。实践证明，健全而完善的国家审计体制是一国经济健康运行的可靠保证。然而，经济的发展和社会的进步逐渐使得体制跟不上时代的发展变化，使得审计体制逐渐削弱着自身对国家的可靠地行使职能的能力。对审计体制进行有效的改革的呼声日益高涨。 二、国家审计体制比较 由于世界各国的发展进程各有千秋，政治、经济制度等存在或多或少的差异，以致各国的国家审计机关的设置，在国家社会经济生活中的地位和其隶属关系也不尽相同，各自形成了别具一格的国家审计体制。随着世界各国审计理论和实践的发展，当前国家审计体制主要可以划归为以下四种类型：立法型、司法型、独立型和行政型。 （一）立法型国家审计体制 立法型国家审计体制也称为英美体制。这是因为其最早由英国建立并实行，而后在美国得到进一步发展和完善。在立法型国家审计体制下，国家审计机构隶属于一国的立法机构（如议会、国会）。该体制产生于立法、司法、行政三权分立的政治体制，这种审计制度在一定程度上讲是保证能够三权分立的制衡机制。在这种审计体制下，审计机关主要功能是协助立法机构对国家行政部门和国家事业单位的财政财务收支的合法性进行有效监督，审计机关直接对立法机构负责并向立法机构报告工作，提供审计信息方便立法机构做出决策。这种国家审计体制职能的有效发挥依赖于该国的完备的立法体系和立法程序。 （二）司法型国家审计体制 司法型国家审计体制，顾名思义，就是国家审计机关隶属于该国的司法部门或者具有司法职能。这种审计机关既独立于立法部门，也独立于行政部门，更独立于财政部门，因此，较立法体制而言，其具有更高的独立型。由于其具有司法权，即将政府审计法制化，因此其权威性也得到了加强。而且这种审计体制下的审计高级官员往往实行终身制，因此其稳定性也大大得到加强。然而，这种体制下的审计机关其提供的服务主要是基于微观层面的，主要是审查和追责当事人，不向或者不注重于向立法机关提供建设性的意见和建议。现行实行司法型国家审计体制的国家主要有法国、巴西、乌拉圭等一些西欧大陆、非洲和南美洲国家。 （三）独立型国家审计体制 独立型国家审计体制下的审计机关不隶属任何权力部门，它是一个独立的机构，只对国家和法律负责。显而易见，这种国家审计体制的独立性很强，它不受任何机构的制约和干涉，能够独立公正的履行职责。然而，这种体制的有效发挥，其条件和立法型国家审计体制相似，也需要一个国家具有健全的法律体系。而且其在国家中的组织地位也会对其独立性程度产生较大影响。目前，实行独立型国家审计体制的代表性国家主要是德国和日本，而且他们各自也具有不同的特点。 （四）行政型国家审计体制 行政型国家审计体制下，国家审计机构隶属一国政府的行政部门。这种审计体制最早由苏联创制，主要是在原东欧一些社会主义国家采用。目前中国、巴基斯坦、越南等国采用的就是这种体制。这种体制作用和功能的发挥依赖于其所处的地位。国家审计机关所处的地位越高，其独立性和权威性就越高，就越有利于其监督作用的发挥。一般来说，行政型审计体制的独立性要比立法型和司法型的独立性要低，但是，行政型审计体制的独立性往往会在一国的最高法律中有明确规定。所以，对于一般性的审计单位而言，这种体制仍然具有很强的权威性。由于这种审计体制下的审计机关不必向立法部门提供服务，可以专心地从事自己政府财政经济工作的监督检查，而且政府部门拥有广泛的行政权力，为其开展审计工作提供了良好的条件。 三、我国现代国家审计现状 审计体制，其本身并无绝对的优劣势之分，作为一种体制或者体制，只要与一国的国情相适应，能真正的发挥作用，他就是合理且有效的。我国当时的历史背景让我们选择了行政型国家审计体制（文平），并且多年来的成功实践让我国的审计事业取得了巨大的成就。然而，经济在发展，社会在进步，我国已经步入了转型时期，这使得80年代建立的审计体制逐渐成为我国审计事业发展的桎梏，这从2003年由前审计长李金华先生掀起的“审计风暴”及随后一系列相关事件得到查实确而问题却得不到落实和解决可以得到证明。笔者认为，我国当前的国家审计体制主要存在以下几个方面的不足： （一）多头领导。根据我国宪法和审计法的规定，我国审计机关实行双重领导体制。即地方审计机关同时接受上级审计机关和和同级政府行政首长的领导。这种体制下开展审计工作，审计机关既要接受上级审计机关的指示，又要考虑同级政府的利益和影响，工作质量势必受到影响。 （二）独立性不强。这个特点一直是学者们认为是行政型审计体制的致命缺陷。原因是，国家审计主要工作是评价政府的公共受托经济责任的履行情况。这就意味着归政府领导的审计机关要反过来对政府进行审查和监督，独立性不得不让人怀疑。 （三）工作任务繁重，审计人员和经费得不到保证。尽管审计机关的审计经费来源，我国相关法律法规对其也做了规定，要求将审计机关的经费列入财政预算，由本级人民政府予以保证。现实生活中，有些审计机关任务极其繁重，而经费严重不足，审计工作很难正常开展，最终导致的结果是有些存在潜在问题的单位没能被审计到，被审计的单位也由于考虑到成本效益原则而对有些问题不进行深入挖掘和纠正，从而严重影响了审计工作质量。 当然除以上三点之外，当前我国国家审计体制还有其他的问题，如有些政府的领导对审计工作的重要性认识不足，审计机关的人员素质不高等问题，这些都影响到了国家审计职能的有效发挥。也就是说我国国家审计体制具备了改革的必要性。 四、我国现代国家审计定位 当前关于国家审计改革观点可谓百家争鸣，有“立法论”、“司法论”、“双轨制”、独立论等观点。而当中主流的观点是“立法论”，即要提高国家审计的独立性，让审计机关独立于政府，而归属于各级人民代表大会，向人民代表大会负责。而笔者认为这种观点仍然值得商榷。 一个国家的审计体制的改革，必须要遵循相关的原则（肖泽忠、杨肃昌、高培勇），如果只是紧扣体制中一个方面的现有不足进行改革，那么这种改革的结果在实际中也许并不具有可行性。换个角度看，一国的审计体制产生依赖于一国的政治制度和政治体制，立法型审计体制产生于以西方民主社会政治体制为基础的西方社会，例如美国，其实行议会民主制度，立法、司法和行政三权分立。其国家审计机关是维持三权均衡的一种有效工具，也是立法机关监督政府服务质量的重要手段。如果把美国立法型国家审计体制嫁接到中国这种人民民主专政体制下，这无疑是欠考虑的。因为，由于我国人民代表大会的机构设置与西方议会机构设置存在这差异，即使将我国国家审计机关回归隶属于人民代表大会，则其很可能不会归人大常委会委员长管辖，而是划人大下属的相关委员会统辖，这与现有的归国务院总理领导相比，独立性更差。即便是归委员长管辖，其在执行审计工作时，如果得不到政府等行政权力机关的有效支持，工作将更难开展。 因此，我国国家审计体制一定要进行改革，但是要结合我国的实际国情，不可生搬硬套，或只针对现有体制的某一个方面的不足而大刀阔斧的整改。在2003年，时任我国国务院总理的朱镕基提出审计署的定位，即审计署应当是“廉政署”、“发展署”、“正气署”。党的十六大也提出要充分发挥审计机关的作用，强化对权力的制约和监督。从这些事实中我们看到了审计机关今后要重点加大反腐败力度，塑造廉洁政府，公正的监督、评价和鉴证政府的公共受托经济责任。 笔者认为，改革是渐进性的工作，要慢慢的开展，如果措施太激烈，药理过猛，有可能会致使改革工作夭折。因此，笔者建议暂时让最高审计机关隶属关系仍保持不变，地方审计机关组织结构则可以考虑变革，可以将其与地方同级监察机关合并，地方审计任务不再有地方政府和上级审计机关双重领导，而是改为由上级审计机关或者地方特派办领导。这样做可以解决多种领导让审计机关无所适从的毛病，也可以结合监察机关的力量彻底查处审计出来的违法乱纪行为。当然，上述改革只是相对短的时期内采取的措施。在长远看来，国家审计机关的地位还是有待提高，应该创造一切有利条件创造一个复合型的国家审计机关，即可以考虑将现有的国家审计署与我国其他一些部门进行合并，并赋予其一定的司法权，让其对全国人大及常委会负责。这样就可以从根本上解决有些单位“年年上榜、问题却始终如一”的尴尬局面，让审计机关切实履行好监督政府、保护人民利益这项神圣的工作。