随着财政体制改革的不断深入,以建立公共财政框架为总体目标、以预算支出为核心内容的改革使得预算管理在形式上、内容上都发生了深刻变化,形成了新的财政管理格局。因此,作为现行体制下财政预算执行最重要的外部监督手段——预算执行审计工作也面临着许多新的问题。
一、财政预算管理体制发生的变化
从已推行的财政预算执行改革内容来看,首先,调整了财政支出结构,加大了对社会保障、农业、教育、科技、生态建设和环境保护等社会公共需要的支持力度;其次,稳步推进了收支两条线、部门预算、国库集中支付、政府采购等制度措施,对用于农林水利、交通、环境保护、城乡事务管理和城乡公共基础设施建设投资等方面的财政资金进行了重点监控;第三是实现了财政宏观调控由被动调控向主动调控的转变,促进了财政资金使用效益的提高。
随着上述改革的落实执行,传统的财政管理格局和管理理念发生了重大变革,无论是政府还是公众,都开始以一种新的尺度来评判财改管理水平,同时也对预算执行审计提出了新的要求。
二、深化预算执行审计所应做的几处调整
针对财政预算管理体制发生的变化,目前的预算执行审计应该在重点上、内容上、范围上、程序上、组织上做出全面的调整。
(一)审计重点应从财政预算收入转向财政预算支出
审计机关对政府的财政收支行使审计监督权,目的是确保财政资金取之于民、用之于民。取不畅则财疏,用不轨则财竭。传统的预算执行审计惯于把审计重点放在财政收入上,重“取”而轻“用”,实质上加强的是对纳税人的审计监督;随着财政转移支付、国库集中支付、政府采购制度一系列改革政策的推出,说明当前国家管理者已把关注重点转向了财政资金的“用”道之上,因而审计监督也应迅速把审计重点调整到财政支出上来,着眼于审查政府及其各部门是否按照公共财政的要求分配使用财政资金,财政决策是否透明,财政活动是否实现了相应的财政目标,财政职能是否得到了有效的发挥等,这恰好凸现了预算执行审计的初衷,也与当下执政为民的思路不谋而合。
(二)审计内容应从原来的以财务审计为主导,转向以绩效审计为中心、财务审计与绩效审计并存。
已推行的部门预算、国库集中收付、政府采购和财政转移支付等改革政策,使得预算指标刚性大大增强,有效地减少了以往擅自调整预算、自留预算资金、违规收取费用等违纪违规问题,同时又逐步构建起公共财政框架,使得政府部门管理使用财政资金的过程日渐透明,社会公众对政府理财能力关注与评价也日益增多。目前财政资金的使用效益被公认远低于个人资金使用效益,但由于财政资金的特殊性无法实现资金的所有权、管理权、收益权三位一体,只能靠外部监督来促进其提高效益,现行体制下,审计既是最有效也是最现成的手段。因此从实现政府职能转变角度来看,开展财政绩效审计是审计机关义不容辞的任务,通过审计对财政资金使用的效益性做出评价。
(三)审计范围应从资金管理部门扩大到资金流向目标单位
按照改革后财政资金的管理模式,财政资金将由上至下通过三个平台流转到目标单位:上层平台为负责预算编制和预算管理的财政部门,中层平台为受政府委托代理预算拨款职能的专职机构(国库支付中心等),下层平台则是具体用款的预算单位、商品和劳务的供给单位。如仅对其中的一个或数个单位进行审计,只能体现出某个时段里的资金状况,而要对资金涉及的全部单位都进行审计又很不现实,故应及时地将审计对象由单个或数个涉款单位调整为财政资金本身,根据资金的走向找到其最终目标单位,扩大对中、下层平台的单位的延伸审计面,并将预算管理、业务管理、项目管理紧密联系起来,以揭示本级部门单位在预算执行中存在的问题,对财政资金的使用情况进行全面评价。
(四)审计程序中应增加预算编制审计环节
传统预算执行审计直接将年度预算执行结果与人大批准的预算指标、追加指标相对比,以判断预算执行的真实合法性。但是作为评判标准的财政预算,目前仍存在着批复滞后、预算编制粗泛、执行随意性较大、基数制定不够科学、编制内容不尽完整等先天不足。如果只对预算执行及其结果进行审计,则显得不全面、不完整。因此可尝试将监督行为前置,增加预算编制审计环节,检查预算编制依据是否合法,是否坚持量入为出、收支平衡的原则,有无进一步细化,有关标准、定额是否合理,专项经费是否有政策依据,重大项目支出是否经过科学论证,是否按照轻重缓急合理安排。预算编制审计可能会增加审计成本,但更有利于推动公共财政导向下的预算编制的科学化、规范化、法制化。
(五)审计组织应从固定式审计组转为组合式审计机制
预算执行审计不同于其他审计项目的一个重要特征就是:牵涉部门单位多、资金面广、条线交错,对此,及时推行一种新的审计实施机制——组合型审计倍显重要。所谓组合型审计,即是在现场审计实施阶段,根据具体进度安排财政审计、地税审计、农林水审计、行政事业审计和企业审计人员组合进点取证。这些人员平时从事不同行业的审计工作,一方面他们可将日常审计中发现的问题线索及掌握的信息成果在预算执行审计中加以利用;另一方面他们又可将在预算执行审计中掌握的政策或线索在日常的行业审计中加以印证或跟踪,如财政部门与预算执行单位之间、税务部门与企业之间有关的资金往来和经济联系。这在人员紧张的基层审计机关显得尤为有效,并可在审计过程中,互通情况,共享证据,发挥联动效应,把问题查清查透、不留疑点。
(六)在审计成果转化方面应由微观意见向宏观建议转变。
对于审计部门来说,整改性意见比建设性建议更能凸现审计成果;但对被审计单位来说,采纳建设性建议比采纳整改性意见,无论是心理上还是操作上,接受程度都要高得多,尤其是对财税部门的审计。但用发展的眼光来看,无论是建设性建议还是整改性意见,其目标都是促进公共财政体制建立和完善,高质量的建设性建议甚至显得更为重要。因此审计不光看到问题的表面,更要揭露问题的本质,形成有数字、有情况、有分析的专题材料,找出管理上的漏洞和薄弱环节,提出高质量建议,这样才能更好地促进各部门依法履行职责,规范管理。
四、深化预算执行审计需要的环境支持
(一)深化预算执行审计需要完备应时的法律法规体系作支撑
审计部门不是制度的制定者,而是制度执行情况、政策完善情况的跟踪者和检查者。因此,要让审计有所评价,必须先存在一个评价客体和一个制度标准。但随着财政管理体系制改革的深入,《预算法》等作为预算执行审计结论的制度标准和法规依据,却已显得落伍和粗泛,不乏缺漏之处。因此,审计期待着财政制度制订者围绕改革细节,对原有的制度法规作出更详细的修订,保证预算编制、审查、批准、执行、调整、决算等各个环节都有法可依,为预算执行审计监督提供统一的法律依据。
(二)深化预算执行审计需要强有力的部门问责制度作后盾
目前已有部分地方审计部门对审计整改问责制度进行了初探,即由当地人大或政府出台审计发现问题跟踪整改制度,明确审计发现问题跟踪整改责任主体和对问题整改的具体要求,建立长效机制。被要求整改的部门必须在规定时间内将整改结果以书面形式向人大或政府报告。在对该制度的进一步探索中,我们还可以尝试将问责的范围扩大,对一些操作性强、见效明显、易形成制度的审计建议,也加入问责内容,这样既可以有效解决一些每年审、每年见的问题,也能使审计效果得到最大限度的发挥。
(三)深化预算执行审计需要更大范围的审计结果公告制度作推力
政府职能转变要求各部门均实现政务公开化、透明化,尽可能地受到公众的监督和评价。审计结果公告制度,是政务公开的重要组成部门,目前基层审计机关已将社会保障基金、慈善救灾资金等实行审计结果公告。但进行公告的审计结果只占整个审计结果的很小部分,因此,政府仍可考虑扩大审计公告面,将预算执行审计中属公众关注的焦点部分分批次逐步实施公告,将政府性资金收支的来龙去脉曝光于公众面前,一方面可以通过社会舆论促使预算执行单位纠正存在问题,规范资金管理,以进一步强化预算管理,提高财政资金使用效益;另一方面也可增强公众的社会参与感和对政府的信任感。 中国WWW.LWLM.COM整理。