在清末民国城市化发展的大背景下,中国新兴工商业城市也引进西方城市自治理念,开启了中国城市自治立法的先声,尤其到了民国时期,随着民族资本主义发展, 以及各项法律制度的基本确立,当时作为城市基本政区的“市”(分为“院辖市”和“省辖市”两类)以及作为乡村基本政区的“县”区划建制制度和授权自治立法制度都已规定的十分详尽、完备。而反观我国目前城市发展中出现了一系列难题,例如2012年5月8日,河南濮阳县西辛庄村挂牌成立了全国首个“村级市”, 完全有悖于现行体制问题,都亟待解决。有必要从前人的智慧中发掘有益的经验予以借鉴。
第一章清末民国天津城市立法
1.1清末民国时期天津“港口——腹地”经济模式下的发展概况
自1860年开埠后,天津成为列强在华北着力经营的通商口岸,天津逐步由依附于当时京师的,以盐业和漕运转输为经济基础的内贸型旧式商业城市转变为北方经济中心。天津城区也以海河为中心向两翼扩展,形成沿海河东西两岸展开的基本格局。随着航运和交通条件的日益改善,天津不仅依赖其工商业的便利条件迅速成长为新兴的通都大邑,而且在进出口贸易持续繁荣的辐射作用下,形成以港口城市天津为指向的日益稠密的市场网络,带动其腹地——华北、西北、蒙古的主要地区, 以及相邻的东北的边缘地带的工业、城市和经济的发展。
而天津老城区则在袁世凯主政天津之后进行了开发。不仅新建了火车站,同时开辟由直隶总督衙门至新火车站的交通,建立以大经路(今中山路)居中两侧呈放射型的街道网络,并且在大经路附近建造天津最早的公园——河北公园。1900年庚子国变,八国联军占领天津并成立都统衙门,对老城区实行了长达两年的统治,近代西方的城市制度直接引入老城区,使老城区发生了前所未有的变化。城墙拆除、壕沟填平及铺设围城马路,使当时狭街曲巷的老城面貌发生了明显的改观。随着租界的扩张和电车的铺设,租界和老城区连成一片,城市重新由分离走向整合。
1.3清末民国时期天津城市化自治立法发展
清末民国时期的天津由于地处渤海湾中心位置,拥有天然的内河良港,所以成为北方对外开放的重要港口城市和经济中心。其城市自治模式的引入和实践事实上走在了全国前列。天津的城市自治立法也发展的较为纯熟,除了施行清末通行的《城镇乡地方自治章程》《钦定府厅州县地方自治章程》和《京师地方自治章程》以及嗣后民国时期的《县自治法》《市自治法》《区自治施行法》《乡镇自治施行法》,天津还于1906年7月成立了自治机构——自治局,并且草拟了《天津县地方自治章程》,作为实施地方自治的纲领性文件。1906年9月,袁世凯效仿日本,成立天津自治期成会,筹备地方一切自治事宜。1907年7月10日,天津议事会正式成立。民国时期,据《天津志略》第二编《政治》所载,设立地方自治监理处为行政机关监督人民自治的机构,指导天津地方各区实施地方自治。
第二章清末民国天津立法对我国当代城市立法的借鉴意义
2.1传统城市建制区划和城市自治立法简介
一般而言,中外各国一般将居民点划分为:小村—村庄—镇—城市—大城市。村庄和比村庄还小的居民点一般是乡村型的居民点;镇和比镇大的居民点是城镇型的居民点,统称城镇,是以非农业活动为主的人口集中点。作为地理实体的城市,宜从人口数量、城镇特征、从业构成等角度综合进行考量,区别于乡村地区单纯以人口多寡及地域范围等传统因素进行区划。事实上,我国古代也有对县及统县政区按不同标准分为:赤畿望紧上中下各等,以经济因素为主要标准来体现行政管理的需要。因而城市通常指人口密集、工商业发达的地方,通常是周围地区政治、经济、文化的中心。在中国大陆,包括按国家行政建制设立的市、镇。
城市自治立法应包含城市政府、司法管理、刑事法律和民事法律、行会法等等,也不限于成文法的形式,还应包括地方性法规、地方政府规章和其他规范性法律文件以及地方性习惯等。由于成文法的局限性和滞后性,其不能面面俱到管理一切社会、经济事务,所以需要地方性法规、规章、其他规范性文件以及地方习惯来调节城市自治领域内的相关问题。
2.2我国目前的城市建制规划和城市立法思考
我国现行的城市建制与传统意义上的城市有着较大的区别,分为直辖市、地级市、县级市(不设区的市),其中,省辖地级市根据授权权限的区别又细分为“较大的市”(包括省会城市、经济特区所在的市和国务院特批市,享有制定地方性法规和市政府规章的权限)和一般地级市。再加上根据现行行政区划的镇一级建制及前文所述的“村级市”,我国目前“市”的建制从上到下共分为五级。而且上述设市的地方所管辖的地域广阔,不少还保留有相当的农村景观要素。直辖市和地级市两类往往辖有传统的县级政区,削弱了其作为城市区划的非农性特征;县级市则往往直接由整县改市,城市特征愈加不明显。这种将“市”单纯作为一级行政区划的做法与城市传统理念完全不符,也有悖于我国近代史上相关市的建制。例如民国时期,直到1946年,当时的天津市政府才着手制定“扩大天津市计划”,拟将塘沽、大沽、新港划入市区范围;并以市中心为中心,15公里为半径,凡在此范围内的村镇,如杨柳青、北仓等亦划入市区内。因为上述区域要么是因为新港码头的兴建而具备了相应城市特征,要么是作为规划中的城区而整合进了城市的范围。
在自治立法方面,我国现行法律体制也仅赋予直辖市和“较大的市”制定地方性法规和市政府规章的权力。此外,就是《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》对基层自治有零星的规定。事实上在自治权限上存在脱节,并不利于城市经济、社会的方方面面管理。
2.3清末民国天津自治立法对我国目前城市发展实践的参考价值
现代意义上的城市建制起步于清末,事实上列强在中国各商埠的租借地形成了各地城市的雏形。例如近代天津城市的建立,恐要追溯到英租界最初的规划建设。到民国时期,因为各项制度的相继完善,引进西方城市自治理念也水到渠成。只不过因为战乱频仍、外敌入侵等原因实施的并不理想。作为保障城市自治的相应立法也不断充实,例如上文所提及的各种法律、法规、章程等。推动着人民参与市政建设和城市经济、社会发展,保障人民对与自己有切身关系的城市建设、发展措施有公平的发言权。而反观目前我国的城市定位还是延续先前的计划经济模式,以行政管理手段代替城市自治,这并不利于我国城市经济、社会的进一步发展。所以清末民国时期天津地区的城市自治立法模式不妨拿来借鉴,以市辖区乃至更小的里、坊自治为基础,进而推进城市的自治。
第三章我国现行城市发展和自治立法制度的一些思考
3.1对我国现行城市建制区划适当调整
目前,我国城市(城镇)被事实上区分为五级,不免显得冗杂,而且大部分情况下区划的依据是行政管理的需要,而非城市的地理性质,从而忽略了城市的根本特征和城市经济、社会发展的需要。所以,不妨借鉴前人的智慧,研究城市职能及其转化的地理特点,为城市合理区划建制服务;研究都市化的地理特点,为合理的都市化服务;研究城市的自治立法形成、发展、成熟的动态过程,为市政、城市经济发展服务。不妨借鉴民国时期城市的两级建制,即院辖市和省辖市,缩小市辖区的非农业区域,使城市的建制更符合社会、经济发展的需求。对不宜设市的区域,可设立城镇,渐次推进城市化,而非一味的追求城市的数量,忽略了城市的工商、金融、交通等职能和城市的承载能力,打乱区域经济发展的布局。
3.2完善现行“较大的市”的城市立法权限
作为中国城市建制上的重要一环,“较大的市”往往承载着特有的沟通上层行政区划和基层区域互动,推进整个区域经济稳步发展的重要衔接作用,所以“较大的市”的城市自治立法显得极为关键。现行“较大的市”的城市自治立法不同于直辖市的自治立法,其制定的地方性法规和市政府规章往往受制于上一级(省或民族自治区)人大或政府的立法,这既体现了我国行政、立法体系中的分层领导、管理的体制,又凸显了其自治权限的不完整性,不能完全发挥城市居民自治在城市建设、发展中的基础功能。因此有必要通过立法对“较大的市”的立法权限加以进一步明晰,明确其在中国城市体系中的重要作用,发挥民众通过城市自治对“较大的市” 及整个经济区域的推动性作用。
3.3规范各级城市自治权限
有必要明确规范现行的各级城市的自治权限,以使各级城市自治范围分工明确。这种区别规范除了需要考虑行政级别因素,还需要考虑城市工业化程度,所处经济区域的发展水平和潜力,城市的经济发展和中心城市对周边乡村地区的带动作用,特别是港口城市对其腹地经济发展、城市建设的辐射拉动作用等综合因素,统筹规划各城市的专项职能的需要。而不能简单划一的对城市自治立法权限进行规定或限制。
结语
清末民国时期随着各口开辟为商埠、各国租界的建立,我国城市的近代化就此展开。其后,由被动引入到主动吸收西方城市自治的立法理念,积极推动城市经济、社会的现代化发展。天津作为我国早期开埠的港口城市之一,城市区划、城市自治立法起步都较早。其以港口发展为中心,拉动城市经济发展,进而辐射其腹地地区,带动当地地方城市、经济、社会的发展。其中不乏有益的经验值得借鉴。而我国目前的城市建制区划体制并不十分完善、科学,城市自治立法的进程也刚刚开始有必要从天津城市发展和自治立法的进程中借鉴相应经验。(作者单位:天津师范大学)
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