关于生态补偿研究中的技术问题研究 关于生态补偿研究中的技术问题研究 关于生态补偿研究中的技术问题研究 1 生态补偿的科斯概念
生态补偿是当前生态经济学界的热点问题之一。国内外对生态补偿有不少定义,但由于侧重点不同及生态补偿本身的复杂性,到目前为止还没有一个统一的定义。早期的生态补偿是对生态环境破坏者的惩罚性措施,主要目的在于提供一种减少生态环境损害的经济刺激手段[11];随着生态建设实践的需求和经济发展的需要,生态补偿的内涵发生了拓展,由单纯针对生态环境破坏者的收费,拓展到对生态服务提供者(或生态环境保护者)给予补贴,激励这些提供者(或保护者)主动提供优良的生态服务[4]。
1.1 生态补偿的科斯概念
迄今为止,生态补偿的主流思想基础仍是科斯经济学。科斯定理表明,无论资产的初始产权配置如何,社会最佳状态都可以通过讨价还价来实现。就环境问题来说,只要交易成本足够低、产权界定清晰,个体、社团甚至超级国家实体都可以交易他们的权利,直到环境物品和服务实现帕累托最优供给[5]。因此,建立生态服务交易市场成为解决因市场失灵引起的生态服务供给不足的有效方案。
基于科斯经济学的基本理论,Wunder等[6]提出“生态补偿是一种自愿交易、具有明确的生态系统服务或能保障这种服务的土地利用、至少有一个生态系统服务购买者和一个生态系统服务提供者、当且仅当服务提供者能够保障服务的供给(有条件的)”。目前,该概念在生态补偿文献中占主导地位,它认为理想的生态补偿项目应该把生态系统服务整合到市场中,生态补偿应该尽力实行科斯定理[12],一个“真正”的生态补偿项目至少要具备三个条件:①必须清楚被提倡的土地利用类型与生态系统服务供给之间的关系;②利益相关者必须有终止合同关系的可能性;③监督系统必须与干预相伴,以确保生态系统服务供给。为此,在生态补偿项目设计中,科斯方法把重点放在减少交易成本、产权分配、建立生态服务提供者与购买者之间的交易过程等方面。 生态补偿作为一种将外在的、非市场环境价值转化为当地参与者提供生态服务的激励机制,目的在于把正面激励转让给生态服务提供者,而且生态服务的供给是有条件的。 激励是影响决策者参与行动动机的因素,生态补偿目的就在于建立一种把个体和/或集体的土地利用决策与自然资源管理的社会利益连接在一起的激励[5]。根据决策者的感知,可将其分为积极激励和消极激励。积极激励是生态补偿的核心,一方面积极激励可以改变生态系统服务供给决策,通常情况下生态系统服务由个人或集体供给,通过积极激励可以改变个人或集体的土地利用决策,从而改变生态系统服务供给,例如中国的退耕还林项目;另一方面,积极激励还可以影响对规章或法律效力的态度,例如哥斯达黎加PSA项目,因与反砍伐法案一致,而使其得到了社会支持[13]。积极激励的贡献并不意味着消极激励的缺失,消极激励常以强制参与或罚款与惩罚等形式出现在生态补偿中。但是,在实践中积极激励的权重应超过消极激励,而且应该尽可能把积极激励转让给提供生态系统服务的个人[7]。 条件性是激励生态系统服务供给的核心方法,究竟以生态系统服务物理量还是以服务提供者采取的行动作为激励条件对项目设计至关重要[14],在实践中选择何种方法取决于技术和监督成本。由于测量生态系统服务变化很困难,因此,常以与生态系统服务供给有假定关系的生态指示器作为激励条件,而不是基于生态系统服务流量,例如,利用栖息地变化的卫星监测结果来估计碳服务供给[15];此外,由于生态补偿干预力求改变行动者的行为,也常以生态系统服务提供者的特殊行动作为激励条件,例如欧洲农业环境生物多样性补偿就是基于行动(种植灌木绿篱)与生态系统服务(生物多样性服务)供给之间的假定关系。这种以行动为基础的协议虽然增加了农户与决策者行为的确定性,但也增加了生态结果的不确定性。在生态补偿项目实施过程中,需要对是否满足激励条件进行监督,但恰当的监督不仅依赖于观测服务以及服务供给者努力程度的能力,而且依赖于服务供给者的行动与服务供给之间关系的强度与一致性。
2 生态补偿科斯概念面临的挑战
基于科斯定理的生态补偿概念虽然构建了生态补偿的理论框架,但理论性太强,实践者无法模仿其构建的严格假定运行条件(例如,明确的产权、完全信息以及竞争),在实践中不太容易推广和实施。从当前国际生态补偿实践来看,大多数生态补偿项目不能严格遵守Wunder提出的这些标准[6]。
2.1 自愿性难以完全满足
生态补偿实际上是各种规模的集体组织(从小组织到国家政府)之间的谈判,受其干预影响的人们是否愿意自愿参与,依赖于他们能否有效地对服务收益施加控制以及能否处在谈判位置上。然而,现实中有些社团成员处于不利地位,他们的观点经常被忽视,这些成员往往是因为高压才参与生态补偿项目的,例如哥斯达黎加的PSA项目和中国的退耕还林项目。Vatn指出目前大量的生态补偿案例严重依赖于政府和社团参与[16],有些政府操作的生态补偿项目并不是利用政府的财政收入筹集资金,而是通过向生态系统服务使用者强制收费实现的,因此,至少从购买者的观点出发,不能被看做是自愿的市场交易。有时,即使私人交易发生了,自愿性也不一定能够满足,例如在流域生态补偿项目中,上游土地管理者因改善土地利用实践而得到补偿,但下游用水户并没有意识到他们是因生态补偿项目而支付了较高水费,他们虽然付费了但未必是自愿的。Farley等也指出为了提供充足资源或确保付费公平分摊常常需要采用非自愿方法,例如税收或强制服务费[17]。
2.2 生态系统服务难以完全界定 2.3 条件性难以完全遵守 2.4 效率和公平的分离 基于市场竞争标准,生态补偿科斯概念认为应优先补偿那些对环境额外性贡献最大且受偿意愿最低的人。通常情况下,贫困程度与所要求的补偿相反,如果按照受偿意愿确定生态系统服务供给者,那么穷人就会成为生态补偿项目的主要受益人,这虽然有可能实现效率与公平双赢,但会引发重要的伦理问题,一是穷人是否都自愿参与生态补偿项目,或在这种自愿协议背后,是否存在穷人因为他们的身份而不能拒绝补偿的情况;二是由于穷人的绝对机会成本较低,致使“环境保护责任”不相称地落在穷人身上,使得穷人选择可替代土地用途的自由度较低,这有可能引起生产性锁定,