关键词：基层图书馆;街道图书馆;社区图书馆;图书馆政策;运营管理
摘 要：文章分析了当前县（区）级以下的街道（乡镇）图书馆及社区（村）图书馆（室）等存在的法律地位依据、管理政策来源、管理现状，指出基层图书馆依存的政策不明确，各地运营管理形式传统与创新共存，探讨了基层图书馆运营管理机制的核心要素。
作者简介：李 英（1975―），宝安区图书馆副研究馆员。
1 街道、社区图书馆主体地位依存的政策逐渐清晰
2008年出台的《公共图书馆建设标准》中公共图书馆表述为“标准适用于县级以上行政区域内新建、改建和扩建的公共图书馆。街道、乡镇、新建居民区公共图书馆的建设参照本标准执行。”[3]
2011年出台的《公共图书馆服务规范》表述的延伸层级最具体，即“标准内容适用于县（市）级以上公共图书馆。街道、乡镇级公共图书馆以及社区、乡村和社会力量办的各类公共图书馆基层服务点参照执行。”[4]
部分省市文件对公共图书馆层级概念没有延伸。如2002年出台的《河南省公共图书馆管理办法》第三条指出：“县级以上文化行政管理部门是本行政区域内公共图书馆事业的主管部门。县级以上人民政府有关部门按照各自职责，共同做好公共图书馆的建设和管理工作。”
大部分省、市文件对公共图书馆概念延伸到街道、乡镇一级。2002年11月1日起施行的《北京市图书馆条例》第九条指出：“本市鼓励和扶持在社区、村兴办图书馆（室）。 区、县和乡、民族乡、镇人民政府以及街道办事处应当以区、县公共图书馆和街道、乡镇公共图书馆（室）为基础，采取多种扶持措施，加强社区、村内图书馆（室）的建设。”
2003年10月1日起施行的《浙江省公共图书馆管理办法》，第八条指出：“公共图书馆按照行政区域分级设置。省、市、县（市、区）应当设立公共图书馆，乡镇、街道应当在文化站内设立图书室，有条件的也可单设公共图书馆。……鼓励在社区、村设立向社会开放的图书馆（室）。”
2009年6月1日起施行的《山东省公共图书馆管理办法》中，“第七条县级以上人民政府应当根据当地经济社会发展水平、文化发展需求和人口分布、地域特点以及交通、环境等因素设置公共图书馆，并可以在乡（镇）人民政府所在地和其他人口密集区域设置公共图书室或者公共图书站。”
2 各地陆续出台涉及基层图书馆运营管理的政策文件
2.1 省级文件明确基层图书馆运营管理层级、人员配备和经费来源
《上海市公共图书馆管理办法》对运营管理的经费来源给予了明确，第二十四条（经费保证）指出：“街道（乡、镇）图书馆的经费，由街道办事处（乡、镇人民政府）予以保证，区（县）人民政府给予适当的支持。”
2.2 地、市级文件明确基层图书馆运营体制、经费来源及人员管理
李英：街道、社区图书馆政策及运营管理机制研究
李英：街道、社区图书馆政策及运营管理机制研究
2011年9月出台的《苏州市公共图书馆总分馆体系建设实施方案》，明确运营管理的总分馆管理体制，界定了经费来源、员工管理的模式。“县级市图书馆总分馆体系的运行管理方式：以各县级市图书馆为总馆，以镇（含撤并乡镇、管理区、办事处）图书馆为分馆、基层综合信息服务中心为服务点、流动图书车为补充。县级市公共图书馆总分馆体系建设、购书经费及免费开放等所需经费由各县级市财政给予保障和统筹。图书馆分馆工作人员应由总馆统一管理。” 3 基层图书馆运营管理的现状
3.1 层级对应的行政管理主体承担运营管理责任
长期以来，我国一直实施“一级政府对应一级图书馆”的建设体制，最低一级政府负责的是街道、乡镇图书馆，社区和乡村图书馆没有对应级别的地方政府，也缺少相应的公益性建设主体[5]。同理，层级对应的运营管理主体亦如此。
3.1.1 诸城模式为代表的乡镇政府管理模式。基层图书馆由市政府监督下的乡镇政府依托社区公共服务平台建成，建成后由乡镇政府维持运行，乡镇政府为每个社区配备专职工作人员专门承担公共文化，新增一定数据图书资源，可以通借通还，但统一规划、统一实施的专业化公共图书馆服务（讲座、咨询、读者活动等）难以实行[6]。但难以承载公共空间职能，不能提供有效的信息资源，其投入与服务效益产出也有待继续加强。
3.2 运营管理职责随建设主体上移到区级以上图书馆
东部及沿海经济发达地区突破层级对应的行政级别框架，基层图书馆建设主体上移到县（区）级以上图书馆，随之管理主体上移，承担了相应的运营管理职能，出现了多种创新的运营管理模式，主要有以下几种。
3.2.1 嘉兴市政府主导的城乡一体化模式。嘉兴市政府主导、制定了全面的总分馆建设方案，包括资金投入模式、分馆布局、分馆建设标准和运行模式、分馆管理制度、效果监测等。由市、区、乡镇三级政府按比例投入， 资金由总馆支配， 基层图书馆部分人员编制划归市馆， 实现城乡基层图书馆一体化建设和管理。嘉兴模式的运营采用集中管理，是指任何一个分馆从立项论证到建设规划再到日常运行，全部由总馆统一操作和管理。[7]“嘉兴模式”的特点是由实施区域内的最高行政层级嘉兴市政府确认上述责任并产生了承担的意愿，由嘉兴图书馆完成制度和实施规程的设计，最后以市政府文件的形式责成予以实施。
3.2.2 市级图书馆与基层政府合作的全委托管理模式。苏州图书馆的总分馆是一种在合作基础上的全委托模式，即由建设分馆的合作方（各个区政府、街道办事处）提供分馆的馆舍、装修、设备以及开放中的水电等费用，并每年向苏州图书馆支付一定的人员和购书经费。苏州图书馆向分馆派遣工作人员，负责分馆的开放服务。[8]这种模式在一定程度上绕开了层级对应的体制障碍，彰显了总分馆在服务上的方便快捷和经济高效，但“政府主导”这一最基本的问题一直没有得到解决，其后示范区的创建给苏州的总分馆实现政府主导和形成制度创造了条件，苏州进一步创新思路，设计了苏州总分馆的“新模式”，从政策文件制度上实现了政府主导。
3.2.3 区级以上图书馆派出基层分馆馆长的合作式管理。南山区图书馆众冠分馆，由合作共建的股份公司负责日常运转的水、电、物业管理等费用以及三名工作人员的工资福利;南山图书馆选拔业务骨干长驻分馆担任业务馆长。以合同约定形式有效解决了政府运营分馆所面临的经费短缺问题，而总馆委派业务馆长，大大提高了业务管理的规范性，基本解决了因体制障碍而带来的经费不足、人员不专等问题。[9]
4 基层图书馆运营管理机制的核心要素
4.1 法规文件明确基层图书馆的定位
在“十一五”时期，我国启动了若干旨在覆盖全民的文化基础设施建设项目，包括文化信息资源共享工程基层服务站、乡镇综合文化站、农家书屋、村文化室等。于良芝老师认为，其核心功能由典型的公共图书馆服务功能构成。
综上，国家级的政策文件涉及县（区）级以下的街道、乡镇图书馆及社区、村图书馆（室）的公共图书馆的表述延伸还不及省、市级政策文件清晰，但是省、市级文件中又各自为政，表述不明确。因此，在现阶段，街道（乡镇）图书馆及社区（村）图书馆（室）的建设及运营管理，最迫切需要的是政策法规性文件的明确表述延伸，将最基层的公共图书馆基本功能定位清晰，提供哪些公益服务内容，辐射多大的服务范围。
4.2 出台管理层级清晰的运营管理文件
通过政策法规层面出台涉及明确运营责任主体，界定运营管理目标的政策，保证运营经费来源、使运营管理层级清晰、可操作，保持可持续发展，如苏州模式、嘉兴模式等。
公共图书馆的运营管理资金也可以多渠道筹集。管理主体联合多个部门切实出台鼓励单位、个人和公益基金等向公共图书馆捐资、捐书的可执行文件，如免税减税等措施。通过完善公共图书馆理事会治理制度，引进社会监督、社会资金和社会化运作，从而实现公益文化服务机构的独立运营管理。
4.3 总分馆制是一种有效运营管理模式
由于县级以下的基层政府或基层组织建设公共图书馆的能力普遍薄弱，其运营管理的能力更加薄弱，因此县级以下基层图书馆的建设和管理缺乏可持续发展能力。[11]苏州、东莞、佛山、深圳等的总分馆建设及管理，创新衍生出建设主体和管理主体同步上移，与建设覆盖全社会的公共文化服务体系要求相适应。总分馆制管理在降低公共图书馆服务成本，规范和维持基层图书馆发展方面体现了专业化管理和服务的社会价值与经济效益，是一种有效的运营管理模式。 4.4 鼓励探索服务外包
以总分馆制的管理思路和模式，依托服务规范和考核办法，可以将基层图书馆在专业监管与指导下进行独立运营管理或者项目服务外包。
2013年7月1日起，深圳市南山区图书馆总馆尝试采用项目服务外包的购买服务式管理分馆，按项目外包给人力资源公司，南山区图书馆只负责业务考核。
4.5 建立并实施运营管理评估制度
建立并实施基层图书馆运营管理绩效评估制度。完善的运营绩效评估制度涉及评估组织设立、制定评估标准、建立统计体系、定期评估考核及制定奖惩措施制度等。评估考核包括：确定评估内容范畴、评估措施与频次、评估的后续发展及改进措施等。评估的主要手段包括：数据统计、建立数据通报及发布、数据分析与改进措施。评估的内容主要包括：管理、服务、质量、效益等[12]。