一、“控制下交付”措施概述
（一）“控制下交付”的产生背景及其优势
毒品，一直是严重威胁整个人类社会生存发展的一大公害。自上世纪八十年代以来，我国毒品问题死灰复燃，因毒品引发的社会问题凸显，毒品犯罪活动日益猖獗，严重破坏社会秩序，禁毒形势十分严峻。
毒品犯罪案件不同于其他普通刑事案件，其自身具有隐蔽性、极强的对抗性等特点。毒品犯罪案件通常没有一般意义上的被害人、报案人以及明确具体的犯罪现场，其立案侦查工作通常从公安机关主动获取有关情报、线索开始。毒品犯罪分子反侦查意识强，手段狡猾多变，甚至往往具有很强的武装对抗性，许多毒犯都是亡命之徒。这些都使得公安机关对于毒品犯罪案件的侦查、取证工作面临极大挑战。
“控制下交付”，是自上世纪后半叶以来，特别是80年代以来，毒品犯罪呈国际化和有组织化发展态势的大背景下，应运而生的一种新型侦查措施。经过实战检验证明，这种措施已取得了巨大成效。
相比较传统侦查措施，“控制下交付”措施的优势主要有：第一，由于毒品犯罪活动具有隐蔽性，犯罪手段多变，常采取“人货分离”的方式，采用一般公开查缉等传统侦查措施，往往只能查获货物或者抓获次要案犯，而实施控制下交付，有助于使整个毒品犯罪组织及其成员暴露在侦查视野之内，可以抓获幕后操纵者、重要案犯，扩大实战成果。
第二，鉴于毒品犯罪案件侦破难，取证难的问题，实施控制下交付，可以使毒品犯罪活动在缉毒侦查部门的监控下进行，争取多部门协调配合，容易做到人赃俱获，有助于获取毒品犯罪证据，保证刑事诉讼活动的顺利进行。
面对全球日益严峻的毒品犯罪形势和毒品犯罪分子不断翻新的反侦查措施，各国警方也都在结合本国自身的实际情况，研究如何在本国具体案件中运用“控制下交付”措施。新形势下，加强对“控制下交付”这种新型侦查措施的研究，对于健全我国刑事侦查措施体系，更好地打击毒品犯罪有重要意义。
（二）我国法律中关于“控制下交付”的规定
2012年新修订的《刑事诉讼法》，在侦查章增加了第八节“技术侦查措施”，对两大类秘密侦查措施进行了立法规范。秘密侦查，实际上包含两大类具体的侦查措施，即乔装欺骗型秘密侦查（乔装侦查）与监控型秘密侦查（秘密监控）。前者即法律中新增的“隐匿身份侦查”，通过身份欺骗接近相对人或者打入犯罪集团展开的侦查取证活动，例如：特情侦查，诱惑侦查或卧底侦查等。而后者我国的侦查实践中又被称之为技术侦查措施，例如：各种通信监控措施，窃听，邮件检查，电子监控等等。
“控制下交付”这一措施并非一类单独的秘密侦查措施，其本质是技术侦查的特殊表现形式。控制下交付，是一种侦查技术，即在一国或多国禁毒执法当局知情或监控下，允许货物中的毒品或可疑的毒品或它们的替代物质运出、通过或运入其领土，以期查明毒品犯罪情况，将毒品犯罪人员一网打尽的侦查策略。[2]
值得注意的是，有不少学者在论述“诱惑侦查”时，将“控制下交付”纳入其中，与之相混淆，从而对“控制下交付”这种秘密侦查措施的合法性提出了疑问。
控制下交付作为一种新型侦查措施，其自身有许多特点值得注意。鉴于这些特点，结合国际公约及世界各国法律中关于实施控制下交付的规定，公安机关在决定启动及实施控制下交付时，需要注意以下两个方面：
第一，适用控制下交付的合法性问题。由于各国的具体国情不同，涉及的影响因素过多，甚至涉及各国司法主权问题，因而国际公约难以对控制下交付的启动条件作出统一规定。世界各国根据本国实际情况，对于控制下交付的启动条件所做的立法完善也不尽相同。而我国在2012年新的《刑事诉讼法》中，才第一次正式提出控制下交付，有关法条正文仅46个字，这同时也是目前我国法律对于控制下交付的全部规定。其中对于控制下交付启动条件的规定仅为“根据侦查犯罪的需要”9个字，过于空洞模糊。立法上的粗浅，甚至空白，势必导致实际工作中违法违规的情况大量出现。而控制下交付措施本身就容易产生违法问题，诸如：侦查人员使用已破案缴获入库的毒品用于控制下交付；将诱惑侦查与控制下交付混淆，诱人犯罪，甚至运用秘密力量组织从境外调毒进入境内等等。因而对于需要实施控制下交付的案件，各级公安机关必须严格履行申请、审批手续，严格依法办案，实行统一的领导和管理。
第二，实施控制下交付的高要求性问题。实施控制下交付，公安机关只能对毒品犯罪过程予以监视、控制，结果必然是使自身处于一种不确定的状态，因而对侦查技术，侦查人员的素质和通讯、交通等条件要求很高。实施控制下交付，每一环节都需仔细考虑，精心设计。
应当强调，及时准确的毒品犯罪案件情报信息的获取，以及对于案情的全面掌握，是启动控制下交付的前提。没有对案情的全面掌握做基础，轻率实施控制下交付，往往会造成犯罪嫌疑人脱逃，罪证灭失等严重损失。
坚持在国内贯彻协调一致的方针，公安、海关、边防、银行、邮局等相关部门以及各省市地区要通力协作，扩大情报信息来源。同时充分使用技术侦查措施，加强对犯罪嫌疑人的监控，保证信息畅通，对案件进展尽可能地做到实时掌握。要做好保密工作，预先制定应急方案，做到万无一失。在非常情况下，侦查机关应及时调整或适时终止行动，避免不可控制局面的产生。坚持安全第一，效率第二。至于在国际上运用控制下交付，更应强调加强各国之间的联合协作，同时尊重他国的司法主权。
二、当前我国“控制下交付”措施存在的问题
目前，我国有关控制下交付的规定，仅限于前文列出的《刑事诉讼法》与《公安机关办理刑事案件程序规定》的相关内容。立法上的粗浅，导致控制下交付在实际侦查工作中严重缺乏可操作性与规范性，问题频出。突出表现为以下三个问题：
（一）适用对象不明确
依照《刑事诉讼法》的规定，控制下交付的适用对象为“涉及给付毒品等违禁品或者财物的犯罪活动”，这就存在适用对象不明确的问题。
首先“违禁品”与“财物”是两个交叉范围，譬如枪支，一般意义上而言，枪支属于违禁品，但对于军工等特殊部门而言，则属于其合法财产。将这两个概念并列，显然犯了逻辑错误。[3]
其次，控制下交付的适用对象，当然不只局限于毒品犯罪案件，但依照《刑事诉讼法》，许多涉案物品既非违禁品又非财物的案件将不能适用控制下交付，例如：走私废弃物。
最后，也是最重要的一点，刑事诉讼法的规定与国际公约的有关规定不一致。前文已阐述，《公约》规定控制下交付的适用对象为“非法或可疑货物”，强调“非法或可疑货物”处于“运输途中”，而我国《刑事诉讼法》，对于控制下交付的适用对象界定模糊，可能使得不少学者与侦查人员混淆“控制下交付”与“诱惑侦查”的概念，进而存在导致诱人犯罪情况发生的潜在风险。除此之外，与国际公约的规定不一致，不利于我国履行国际公约的法定义务。在当前经济全球化的大背景下，更不利于我国在国际上运用控制下交付，争取他国的协调配合，扩大打击跨国犯罪的成果。
（二）没有具体的启动条件的规定与实施规范
关于控制下交付的启动条件，《刑事诉讼法》只规定了“根据侦查犯罪的需要”9个字，过于空洞模糊，严重缺乏规范性和可操作性。而新修订的《公安机关办理刑事案件程序规定》，也只增加了“经县级以上公安机关负责人决定”，就这14个字本身而言就存在极大问题。控制下交付是一种较特殊的侦查措施，在实际运用过程中，往往涉及很多相关部门和地区，甚至是国际间的合作，至于违法违规，侵犯人权等情况也极可能发生。因而必须经过严格的审批程序，在实施过程中也应严格依法办案，加强监督，绝不能简简单单“经县级以上公安机关负责人决定”就可以启动实施。
关于控制下交付的具体实施规范，《刑事诉讼法》与《公安机关办理刑事案件程序规定》几乎只字未提。尽管有《公安机关禁毒业务工作规范》、《关于毒品案件侦查协作有关问题的通知》、《毒品案件侦查协作规定》等公安部内部规范性文件可作参考，但这些文件毕竟不是法律，没有法律的强制性，难以真正起到约束与规范作用。既不能规范其他相关部门，也不能适用于涉案物品为毒品之外的，可实施控制下交付措施的案件。
（三）与现行相关法律存在冲突
由于立法上的粗陋，加之控制下交付措施自身的特殊性，使得控制下交付与我国许多现行相关法律，尤其是与《刑事诉讼法》、《海关法》和《出境入境管理法》之间存在严重冲突。
以《刑事诉讼法》自身为例，《刑事诉讼法》第一百三十六条规定：“进行搜查，必须向被搜查人出示搜查证。”第一百三十七条规定：“在搜查的时候，应当有被搜查人或者他的家属，邻居或者其他见证人在场。”第一百四十条规定：“对查封、扣押的财物、文书，应当会同在场见证人和被查封、扣押财物、文件持有人查点清楚，”据此，侦查人员在实施搜查，查封、扣押时应当公开进行，符合法律程序的要求。但实施控制下交付时，如果涉及搜查，查封、扣押，必然要求秘密进行，以保证行动效果，这就明显与《刑事诉讼法》的要求相抵触。 至于《海关法》和《出境入境管理法》关于运载可疑货物等相关规定，（例如依据《出境入境管理法》第二十一条，第二十五条的规定，外国人可能危害中国国家安全和利益、破坏社会公共秩序或者从事其他违法犯罪活动的，不予签发签证，不准入境。）则从根本上否定了在国际上实施控制下交付的可能。
三、对于“控制下交付”措施的程序规范建设与立法完善的建议
针对当前我国控制下交付存在的诸多问题，必须以加强控制下交付的程序规范建设与立法完善为抓手，进行全面改革和完善，从而真正发挥控制下交付的实战作用。
第二，控制下交付的程序规范建设，首先应当明确控制下交付的适用对象。应以国际公约的规定为标准，明确控制下交付的适用对象为“涉及运输、给付非法或可疑货物的违法犯罪活动”。其次，完善控制下交付的审批监督机制，在本省范围内实施控制下交付，应当直接报省厅一级公安机关负责人审批，对于跨省，乃至在国际上实施的控制下交付，应当逐级报至公安部相关负责人审批，从而强化对控制下交付的规范、制约与监督，防止滥用。最后，《控制下交付程序规定》应当对于控制下交付的相关协助部门的职责作出明确规定，从而避免出现在实际工作中几个部门相互扯皮，推卸责任，致使贻误战机的情况。