农民工作为新型城镇化建设中一支重要的力量，他们的素质高低与受教育程度对城镇化建设的影响至关重要。改革开放以来，我国国家层面共颁布了近 40 个有关农民工教育的政策文件，地方层面的相关政策更是数以千计。 尽管这些政策的出台直接促进了农民工职业技能的提升和我国城市社会经济的发展，但政策本身还具有一定的局限性和缺陷。基于此，本文选取了其中 28 个国家层面的政策文件作为研究对象，采取扎根理论中的编码研究方法，对这些农民工教育政策进行价值分析，以期为政策的完善提供些许建议。
一、核心概念解读
(一)农民工教育政策农民工这一概念出现于 20 世纪 80 年代，这一群体产生于我国独特的二元户籍制度体系背景下，是指在城市或乡镇，以从事非农业工作为主的农村户籍人员。农民工教育政策即是针对这一群体的教育发展需求而制定的教育政策。 在此，笔者把农民工教育政策界定为：为了确保农民工获得平等的教育发展的权利与机会，促进农民工教育及整个社会教育的长远发展，由政府及其权力机关制定的、用于协调农民工教育内外关系的行为规范或准则。由于我国政策文件中常常把农民工教育表述为农民工培训，笔者在研究中将农民工教育与农民工培训做同义处理，使用农民工教育这一表述。
(二)教育政策的价值分析政策研究涉及到事实研究、价值研究诸方面的问题。其中，政策的价值分析是政策研究的主要研究方法，也是应用最为普遍、研究最为深入的一个领域。 当然，政策的价值分析也是教育政策研究中非常重要的研究方法和研究领域。关于政策的价值分析内涵的界定，学术界众所纷纭，并没有达成完全一致的认同。 在此，笔者认为教育政策的价值分析就是对教育政策中所涉及的价值主体、目标与内容等进行确认与分析的过程。
(三)编码研究方法编码是广泛应用于管理学、社会学等学科的扎根理论研究方法中最常用的研究工具和手段。这一过程包括开放性编码水平(一级编码)、主轴编码水平(二级编码)和选择性编码水平(三级编码)三个层级和水平。在具体操作方面，笔者借用 Nvivo10.0 质性分析软件对相关政策进行编码，不断提取出我国农民工教育政策的核心概念。通过 Nvivo10.0 中自由节点、子树节点、树节点的操作应用，实现对政策文本的价值分析。 具体言之，开放性编码对应的是将源文件操作化为一个个新的自由节点的过程;主轴编码就是在新建立的自由节点的基础上进行整合、归纳形成子树节点的过程;选择性编码则是对子树节点进一步整合、提取成为更为成熟的核心范畴的过程，也是编码过程中的最后一个环节，并在此基础上形成对政策文本的质性分析。
二、研究数据的编码过程
(一)开放性编码开放性编码即一级编码，主要以开放的态度，以被选定的政策文本为对象，尽可能广泛地选择政策文本中涉及到的核心概念。笔者利用 NVIVO10.0 的查询功能，将查询中查找匹配设置为精确，从 28 个源文件中查找与农民工教育教育内容教育目的教材教学方式等相关和相近的关键词进行查询。在此基础上编码生成各个自由节点，这些自由节点是进一步质性分析的数据基础。 例如，通过搜索教育部，在 28 个源材料中有 10 个源材料中出现教育部一词，共出现 37 次，因此构成了 37 个自由节点。 笔者用此方法对选取的 28 个源材料进行整理、编码，共生成了 6672 个自由节点。
(二)主轴编码主轴编码即二级编码，是将一级编码重新整合使之范畴化的过程。[2]9-11笔者将一级编码中生成的6672 个自由节点，通过主轴编码这一过程，将这些零散的节点建立初步的关联，并使之范畴化，从而形成具有一定包容性的概念。即通过这一过程产生层次较高的关键要素 子树节点。 例如教育部财政部劳社部国务院建设部等自由节点范畴化形成子树节点管理机构，即关键要素管理机构。
(三)选择性编码在选择性编码阶段，运用 Nvivo10.0 中的质询功能，对主轴编码阶段形成的 16 个关键要素进行整合，以提取我国农民工教育政策的核心范畴。这一过程即是产生包容性更高、直至不能产生新的核心范畴为止的树节点的概念整合过程。 笔者将主轴编码阶段形成的 16 个子树节点进行选择性编码，最终整合并提炼出农民工教育价值导向、农民工教育管理机构、农民工教育办学主体、农民工教育师资队伍、农民工教育运作方式、五个树节点(核心范畴)。
三、我国农民工教育政策的价值分析本文运用 Nvivo10.0 软件，把所选取的 28 个政策文本进行逐级编码，形成了 6672 个新建自由节点、 16 个子树节点、 5 个树节点，即完成了对数据资料的核心范畴的提取。 在逐级编码过程中，笔者对我国农民工教育政策形成以下几个方面的认识：
(一)我国农民工教育价值导向问题在编码中，研究者可以通过政策文本中有关政策目标的高频词的梳理，来透视政策的价值追求。从子树节点编码结果来看，体现农民工教育政策价值追求的高频词有就业市场需求技能经济建设等。其中，就业及其相关表述在 28 个政策文本中均有出现，共被编码了 2563 次，市场需求在其中 20 个政策文本中出现了 43 次，技能在 27 个文件中被编码了 362 次，经济建设在 22个源文件中编码了 206 次。 因此，可以看出我国农民工教育是以市场为导向、以技能培训为核心内容、以促进就业与经济建设发展为价值导向的。这种教育目标是值得肯定的，整体上也适应了我国经济社会快速发展的需求，在一定时期内有利于我国经济社会的发展。 但是，这一目标过于强调职业技能培训与就业导向，忽略了农民工教育的人文关怀与价值观教育，这在长期发展中将不利于农民工的城市融入。
(二)农民工教育管理机构的设置及政策制定、执行问题机构的设置往往是政策制定的基础，功能完善、职权明确、独立设置的管理机构能够为相关政策的制定、执行提供有效的组织保障。在笔者选取的 28 个政策文本中，农民工教育管理机构(树节点)这一核心范畴共编码了包括国务院农民工工作领导小组国务院各部委等在内的 550 个自由节点，可以看出，国家层面设置了相关的农民工教育管理机构，政策中涉及的农民工工作领导与管理的规格也不断升级，甚至成立了由国务院副总理担任组长的领导小组。但是，在我国目前所颁布的国家层面的政策中，却始终没有专门负责农民工教育相关事宜的国家部门，始终没有解决农民工教育政策各自为政的局面，国务院多个部门都在关注农民工教育政策，这导致我国农民工教育政策的零散化、片段化、缺乏连续性，同时也造成了政策的交叉、执行力下降和资源的严重浪费。另外，我国农民工教育问题的解决一直在依靠政策的力量来实现，始终没有上升到法律的层面。
(三)农民工教育办学主体的设置问题随着我国农民工教育的深入发展，越来越多的社会力量投入其中，办学主体已经初具规模。笔者在编码中发现，农民工教育组织这一核心范畴编码了包括中等职业学校、就业训练中心、技工学校等在内的 68 个自由节点。它们已经成为我国农民工教育办学不可或缺的重要主体。 但是中等职业学校、就业训练中心等这些组织或机构并不是专门的农民工教育组织或者机构，更何况在政策中也没有明确其在农民工教育政策中所扮演的具体角色。另外，企业参与这一自由节点在 22 个源文件中编码了 206 次。虽然并未明确企业作为农民工教育组织的重要力量，但可以看出国家政策对企业在农民工教育中的作用的重视。总体来看，我国农民工教育组织机构还处于非专业化的状态与水平。另外，在颁布的数十个政策文件中，都没有涉及到农民工高等教育，在政策执行过程中更没有高等教育机构参与农民工教育。培训的对象也主要集中于学历层次较低的农民工，这显然无法满足那些接受过中等教育的新生代农民工的发展需求。
四、我国农民工教育政策体系构建的策略
(一)农民工教育价值目标的发展在上文编码分析中，可以看出当前我国农民工教育政策主要的目标是促进就业和经济建设发展。而这一目标并不能全面反映农民工教育的全部功能。教育是促进就业的重要手段，但是，就业并不是教育的唯一目的。 因此，在教育政策目标的确立过程中，不能仅仅局限于当前农民工的就业需求，更要综合考虑农民工长远发展与社会经济长远发展的需求，构建层次结构清晰、符合发展规律、有针对性的农民工教育目标。对此，农民工教育不仅仅要提高学习者的职业技能，更要注重人文素养、价值观与城市文化的教育，从而促进农民工的市民化与城市生活的融入，真正实现人的城市化。
(二)农民工教育管理体制的优化当前我国农民工教育管理在机构设置、权责划分、管理评估等方面存在多头管理、责权不明、沟通不畅等问题，严重制约了政策目标的实现。因此，我国的农民工教育管理体制政策的构建需要解决农民工教育到底由谁来负责、各责任主体的职责是什么、各责任主体应具备什么样的水平、以及各主体间如何沟通协作等问题，从而建立起合理的管理体制。首先要明确独立的农民工教育管理部门，解决管理混乱、多头管理的难题，明确责任部门。 其次，要明确其他参与主体与农民工教育管理部门之间的关系，明确各自的职责与沟通原则。再次，要建立有效的农民工教育评估与监督制度，保障评估的科学性与专业性。
(三)农民工教育办学机构的整合目前，我国农民工教育的办学主体主要包括技工学校、民营培训机构、就业训练中心、企业培训机构、政府组织的培训机构等。这些教育机构的教育层次相对较低，且办学比较分散，基本集中在中等教育以下水平的短期培训，很少有高等教育机构和院校参与农民工教育。高校最为教育资源最丰富、人才最集中、最具有创新和创造力的人才培养的摇篮，其参与农民工教育，将极大提升我国农民工教育的层次和效果。
因此，在未来政策制定中，要积极引导高等院校参与农民工教育，系统整合各类别、各层次的农民工教育资源，形成层次多元、特色鲜明、形式多样、主体多元的农民工教育办学主体参与体制机制。