摘 要：天津市的“四金”政策是针对城镇化进程中出现的“城市病”之一的失地农民提出来的。在此以城镇化为大背景对这一政策进探究。首先从政策意义着手，其次分析其实施现状并结合国内外的经验借鉴，总结出适用于城镇化中农民群体的最优的“四金”模式，为“四金”政策的可持续性实施提供可操作性建议。
关键词：“四金”政策；失地农民；四金农民
基金项目：“天津市大学生创新创业训练计划项目 项目编号：201410069047”
随着近年来经济的快速发展，我国的城镇化进程不断加快，但因此也造成了失地农民数量的急剧增加。为解决这一难题，政府提出了“四金”政策的新途径。
一、“四金”政策的意义
首先是失地农民问题的存在。失地农民是城镇化推行过程中出现的“城市病”之一。这一群体在失去作为基本生产要素之一的土地之后，由于户籍制度的不完善、自身素质的限制等原因而在教育、医疗等方面无法享受真正的市民待遇。此外，农村土地产权制度、土地征用与补偿制度存在诸多缺陷使他们进一步变成了“种田无地，就业无岗，低保无份”的三无农民。
然而，政府应对失地农民问题的效果并不理想。一直以来的简单的补偿和单一的保障不足以补偿失地农民生存权、发展权和经济权等权利的缺失，难以很好的遏制问题的继续扩大，给各地城镇化的进一步推广造成了障碍。
在这个背景下，“四金”政策作为解决失地农民问题的新途径出现。自2004年始，以苏州、天津、上海等地区为试点区域，针对城市化进程中失地农民安置问题提出了“四金”政策，对促进农民增收，解决农民安置问题具有一定的理论与实践意义。
二、“四金”政策实施现状
04年“四金”政策推出之后，天津、江苏和上海作为第一批试点开始了一系列的探索与实践。天津市东丽区作为先锋之一，通过促进充分就业、增加股金收入来源、提高资产收益率和健全社会保障体系等途径，积极打造“四金”农民。2013年，东丽区举办职业技能大赛并组织招聘会， 3785家企业与14.8万名职工成功签订工资集体协议，全年新增就业1.38万人；同时，累计有75个村共10万人纳入失地养老保障，约14.1万人参加城镇职工医疗保险，26.2万人拥有城乡居民医疗保险[1]。与此同时，江苏省借助就业创业“五个一工程”、失业登记制度、农村“三大合作”改革等措施从薪金、股金、租金、保障金四个方面加强失地农民的保障。在实施效果较为突出的苏州工业园截止2006年农村居民收入达11875元，高出苏州市平均水平2500多元。[2]此外，上海市推行的小城镇社会保险模式也是失地保障方面的他山之石。由此可见，在各地谨慎而积极的探索下，“四金”政策已初见成效。但是整体来看实施情况良莠不齐，在四金统筹发展、覆盖面以及规范性等方面还需要进一步完善。
三、国内外经验借鉴
通过查阅国内外的文献资料，针对国内外相关政策的实施情况以及国内多数地区存在的问题总结出了以下可借鉴的经验：
（一）国外模式借鉴
1、建立健全相关法律体系
面对由于农村土地产权不完善以及土地征用缺乏相应的法律依据而引起的政府强制性征地、征地用处不合理及农民维权渠道欠缺等一系列的问题，一些国家相继建立起了一套规范政府征地行为、赋予农民司法保障的法律体系。在规范政府征地行为方面，英国有《强制征购土地法》。其规范首先是只有特定的机构才能有对土地的强制征收权，其次征收的提出以及批准要按照法定程序进行，最后对于征收的核准是要通过议会进行的。在美国，土地征用被称为“最高土地使用权”。其相关法律主要是《美国联邦土地政策管理法》[3]。全球范围内，各国在赋予农民司法保障方面达成共识，允许对于征收批准有异议者在公布两月内向行政法院提起诉讼。
2、制定规范的征地补偿制度
造成农民对于征地的不满以及失地后生活水平下降的部分原因是征地补偿制度的不完善和政府克扣法定补偿。大多数国家的土地征用补偿中，货币补偿通常由土地征用费和土地赔偿额两部分组成。土地征用费即土地的价值，而土地赔偿额是对土地所有人因征地而造成的其他损失的补偿。在土地征用费用确定方面，美国、德国、英国等均以市场价格为基准。而在土地赔偿方面各国规定略有不同，美国主要是考虑土地的将来预期收益，德国主要是征用标的物自身及所带来的利益补偿。一个合理的补偿制度正是我国现在所或缺的，它的实现不仅仅缓和了失地农民的不满情绪而且在很大程度上给予他们一定的保障。
3、完善社会保障制度
以各国的情况看来，对于保障制度主要是包含了两方面的内容。第一就是社会养老保险的构建，以此来弥补土地的保障效益。第二就是开展相关的就业培训活动，促进农民的就业，给予薪金收入的保障。
（二）国内经验借鉴
近年来在我国对于失地农民安置以及“四金”方面的有效措施，主要集中于以下三个方面。
1、货币赔偿与股份分红方式
部分地区在征收土地时采取了货币赔偿与股份分红相结合的方式。这种方法主要是在征收土地时先给予一定的货币资金来保障农民的当前生活。与此同时，使农民将土地作为资产来入股，每年可按照征收的土地领取一定分红。这种方式不仅为农民取得征地当时的现期收入还保证了之后的预期收入，保障效果还是可观的。
2、划地安置方式与支付租金
划地安置即现在比较常用的宅基地换房，在政府实施征地的同时会按照规定的比例用新建的公寓楼去换取农民的土地。对于拥有土地较少而偏好于较大面积住房的家庭要按照超出面积来支付一定的现金，而对于新公寓不足以弥补的情况政府也会退予部分现金。 2005 年 10 月 11 日，国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，同意天津等地开展试点。而有些地区政府征用土地是以租用的形式，定期给予租金补偿。 3、建立养老保障
中国有一句老话是说养儿防老，而对于农民除了子女土地也是自己养老的一份保障。随着人口老龄化，加之失去土地使得失地农民的养老保障大大削弱。针对此，北京、上海等地分别出台相关文件，规定在征地时给予失地农民养老保障。2004年7月北京市人民政府颁布了第148号令――《北京市建设征地补偿安置办法》，规定由于土地被征用而农转非的劳动力在退休时缴纳养老保险期满15年的可以每月领取养老金，没有满15年的个人账户的储存额一次性归还。各地的相关政策虽然有些许出入但是都为失地农民的养老上了一份保险。
四、最优“四金”模式探究
经过对国内现状的分析，吸取国内外经验并结合当前国情，总结出了如下的一套“四金”模式。
（一）完善就业体系，保障薪金收入
失地农民充分就业是实现可持续生计、可持续增收的关键，是打造“四金”农民的重点所在。
首先，建设就业服务体系，加强建设市、县、镇、村四级服务体系，完善失业登记、失业培训、就业推荐等各项服务。第一，建立就业保障机制。做好失业登记、就业指导、就业信息等工作，保障失地未就业农民再就业的合法权益。第二，建立失地农民就业素质技能培训体系。根据失地农民的文化程度、年龄段及企业的需求定期举办就业技能培训、失地农民就业培训、失地农民创业培训；规范培训流程、完善培训内容、监督培训进度、确保培训质量。第三，实行“订单式”培训模式，实现就业与企业的良好对接，提高就业率。
其次，招商引资，扩大就业岗位。第一，政府应引进与农民素质相契合的以劳动力、资源等生产要素为基础的产业。同时，村政府依据本地区产业优势，发展与本地区优势要素相适应的产业。第二，大力发展旅游、餐饮、服务等第三产业，建设与之相关的配套设施。第三，建立创业投资政策扶持机制，鼓励农民创业，增加就业机会。
最后，加强法律建设，完善监督机制。政府应完善相关的法律，以保障失地农民的合法权益。实时监控、监督就业培训中心、劳动保障工作站等具体工作，确保政策的确切落实情况。
（二）完善入股安置，保障股金收入
增加失地农民股金收入是实现其收入结构多元化、提高生活质量的重要手段。
首先，加强教育引导，促进入股投资。政府通过教育引导和利用典范效应为失地农民普及投资入股相关知识，鼓励其改变陈旧保守观念进行合理投资。其次，统一核算标准，公平投资入股。注意股权设置、资产核算标准等方面的问题，保证资金、土地等生产要素的合理入股，保障农民的合法权益。接着，结合当地实际，合理入股投资。合理利用集体资产及农民个人资产。政府根据区位优势和特色产业，开辟投资新渠道，确保投资收益。然后，信息公开透明，接受村民监督。
（三）开发利用土地，获取租金收入
增加失地农民租金收入是确保其基本就业的前提下，开拓收入来源，实现再度增收的有效途径。
首先，将闲置房屋出租给务工人员，增加农民租金收入。其次，开发预留用地，修建房屋设施，开发商业设施。政府对当地闲置土地统一规划、综合开发，修建经营性住房、商业性设施，并合理出租、利用，获取盈利性收入。将收入合理分配给农民。接着，政府通过民主问询，集中农民资金，收购或商业设施，让购使用权，收取租金。最后，加快集体经济产权制度改革。政府处理好农村集体土地资产权属和利益关系、加强集体资产的管理，积极发展土地股份合作制。
（四）完善社会保障制度，解决后顾之忧
建立健全的失地农民基本生活保障制度，是失地农民生活生产的基础。
首先，建立居住安置机制，解决农民的住房问题。政府科学规划、合理布局、承招建筑开发商统一建设，保证工程的质量，提高失地农民的居住条件和生活质量。
其次，建设基本社会保障体系。第一，完善失地农民最低生活保障制度，保障贫困无业农民最低的生活保障权利。第二，完善养老保险、医疗保险。在推行新型农村医疗保险的同时，村镇再给予相应补贴，实现医疗双保险；第三，提供贫困救助、残疾人救助、贫困生救助等多项补助。给予贫困、残疾、失业等人群一定数量的货币救助。
最后，保证保障机制的公开性。公开失地农民的保障范围、保障标准、保障内容等，接受人民的监管，增加失地农民的信任和拥护。
参考文献
[1] 天津市东丽区人民政府办公室.东丽区2013年政府工作报告[EB/OL]. http：//221.239.20.83/ConInfoParticular.jsp？id=16265，2014-02-10/2014-5-27.
[2] 陆文明.苏州农民持续增收“四金”模式研究[D].上海：同济大学经济与管理学院，2007：23―23.
[3] 汪晖.城乡结合部的土地征用：征用权与征地补偿[J].中国农村经济，2002.2：40―41.