[摘要]对口援藏是国家对西藏实施的特殊发展援助政策，有内地相对发展省市和中央企业对西藏实施对口援助。文章对口援藏有效性进行理论分析，在对影响提高对口援藏有效性障碍因素分析的基础上，根据“长期建藏”的思想提出了提升对口援藏有效性的对策措施。
[关键词]西藏；对口援助；有效性；对策
[中图分类号]D633.0（275）
[文献标识码]A
[文章编号]1002―557（X）（2014）03―0126―07
西藏是我国最先实施对口援助的边疆民族地区，对口援助的范围最广、程度最深，由此人们对西藏对口援助有效性的关注度也最高。如何提高对口援助有效性已成为西藏发展援助领域的热点和难点问题。针对现有对口援藏模式中的种种弊端，为贯彻中央“长期建藏”的精神，提高对口援藏的有效性，适度调整对口援藏的方式方法，显得十分紧迫。本文首先就对口援藏有效性进行理论分析，在综合考察对口援藏基本状况与对影响提高对口援藏有效性障碍因素分析基础上，提出提升对口援藏有效性的对策措施。
一、提高对口援藏有效性的理论认识
1.对口援藏有效性
对口援藏总体上是“成功”的，但从西藏当地居民尤其是广大农牧民的角度来看是存在一些问题的。事实上，说对口援藏总体上是成功的，暗含着这种成功是局部地区、局部领域的对口援助是有效的，但更多基层农牧民的民生问题依然突出预示着需要科学认识对口援藏的有效性。长期以来，西藏农牧区发展相对落后，农牧区公共服务基础差、社会保障能力低、农牧民收入水平有限等问题比较突出。第四次中央西藏工作座谈会（以下简称“西藏会议”）提出，援藏资金和项目将重点向西藏农牧区倾斜，尽最大努力改善西藏农牧民的生产生活条件。第五次“西藏会议”再次要求将政策资金更多地向广大农牧区倾斜、向农牧业倾斜，并改善民生作为当前和今后西藏工作的出发点和落脚点。因此，从根本上来说，农牧民理应成为对口援藏的最终受益者，界定对口援藏有效性应当从农牧民的角度来看。
事实上，有效的对口援藏就是不断满足农牧民需求的过程。我们认为，满足广大农牧民的需求是衡量对口援藏有效性的一个重要方面，也是最“基本”的有效性，对西藏农牧民需求的满足程度正反映了对口援藏预期目标的实现程度。但如果满足了农牧民的需求却造成了资金使用的浪费，这并不是有效性的。从机会成本的角度来看，如果将同样的援藏资金投入到其他经济活动中能够得到更多的产出，那么某些项目虽满足农牧民的需求，但对口援藏项目实施中没有解决资金使用效率低下问题，也没有实现有效性。由此，对口援藏有效性应当包括两个方面：一是是否满足农牧民需求，二是资金使用的效率是否高。只有同时满足这两个方面，才能表明对口援藏的有效性高。
2.满足农牧民需求
有效的对口援藏应满足西藏农牧民的需求实际上是需要满足体现农牧民共同利益诉求的集体需求，即社会公共需求，但同时我们也不能完全忽视西藏农牧民具有差异性的个人特殊需求，只有在充分考虑个人需求的基础上，对农牧民公共需求的满足才体现真正意义上的有效性。卫生经济学中关于卫生服务的可得性与可及性概念给我们提供了有益的启示。农牧民对于对口援藏的资金、项目等资源的需求具有可得性与可及性。可得性是指从对口援藏单位的角度出发，表示它们能够为广大的西藏农牧民提供各种形式援助的能力水平或程度，主要体现在援藏各部门供给能力及援藏组织的机制体制建设等上，是农牧民能够获得的援助水平，衡量指标有农牧民人均援藏资金投入数额、援藏项目开工建设数量、援藏干部和专业技术人员数量等等；可及性即可达性或方便性，表示从农牧民需求的角度出发，真正得以实现的对援藏资金、项目和人才的利用程度，即实现的可及性。由于对口援藏是无偿援助的，可及性主要是距离上的可及性，距离上的可及性是指农牧民获得对口援助的方便程度，便利程度越高，说明可及性越高，可以地理位置上到援建项目的距离或时间长短来表示，但距离上的可及性同时也包含了援建的工程项目质量水平、运行效率及效益等等。因此，我们认为满足西藏农牧民的需求是指同时满足可得性与可及性的需求。
3.资源有效配置
市场和政府是配置资源的“两只手”，而在市场经济中，前者是资源配置的决定性力量，后者是克服市场配置资源的“缺陷”和“盲区”。在对口援藏中，内地省市、中央企业以及相应的具体单位和个人“千军万马”加入到支援西藏的活动中，因此，对口援藏资源的配置就分散在这些单位和个人的决策和行动之中，即使微观上援藏资源（资金、物质、人员等）的配置达到了最优化，或者具体某笔援藏资金用到效率最高的地方，也无法自动实现宏观上的最优化。因此，对口援藏资金、物质、人力等资源需要宏观上的优化配置组合，才能够实现对口援藏的有效性。由此可以延伸出，对口援藏有效性应当包括援藏资源宏观配置的最优化。
二、援藏资金与项目“两个倾斜”的体制机制建设
西藏农牧民人口占总人口比重近80%，他们的民生问题比较突出，民生连着与民心，将对口援藏资金、项目与资源更多地向民生倾斜、向农牧区倾斜、向基层倾斜，对于争取民心具有极其重要的积极作用。尽管第四次“西藏会议”以来，中央先后多次要求今后援藏资金和项目应重点向西藏农牧区倾斜，突出改善农牧民生活这个重点，但真正能够实际到农牧区、农牧民的依然相当有限。专家认为医疗、卫生、教育、文化等资源的配置80%以上集中在拉萨及各地市政府所在地的城镇，县城、乡镇、村缺医少药的局面依然存在。即使从县域对口援藏的情况来看，也是如此。
形成这种状况主要有两个方面：一是囿于传统的政绩观。与内地相比，西藏城镇的道路、公共交通、能源等公共基础设施和市政工程建设相对落后，援助方将援助的项目、资金放在这些领域和地方有一定的合理性。但将项目、资金放在这些领域和地方，也受到不正确的政绩观的影响，特别是对于部分援藏干部来讲，在有限的援藏周期内，将项目、资金放在这些领域和地方最容易凸显援藏的效果，因此，“政绩工程”往往极易受到青睐。进一步看到，即使是民生项目如学校、医院等在建设中仍然难以摆脱“面子工程”的羁绊，也难以融入当地特有文化和地方性知识。二是受既有的知识储备、文化差异和个体偏好影响，一些在内地积累的经验模式很可能会不加考虑地“照搬”到西藏，因此，多种因素共同作用的结果是，作为主导对口援藏的援助方将更多的援藏项目、资金投向城镇和非直接与农牧民生产生活相关的领域，而没有充分考虑到农牧区与农牧民的需求。针对上述现状，2003年胡锦涛同志做出了“两个倾斜”的批示。为此，我们提出“两个倾斜”的对策如下： 二是援助方式与资金管理方式差异性 目前是各省市自主确定援助方式和资金管理办法。湖南对口援建山南地区，援助方式采取的是各市实行固定受援县，资金采取统筹办法，从第六批援藏工作开始，采取对口援助四市先将援建资金划拨到省里来统一管理，由湖南省发改委援藏办来管理，然后再根据项目申报情况来统一安排下拨，而以前是各个市与对口单位直接协商项目与资金划拨，援藏3年的资金都有明确的规划。山东的各市与其对口支援县是固定的，并且人员与资金也保持一致，而吉林除了长春固定对口支援日喀则地区白朗县外，其他的地级市，每3个市轮流进行援助1次，轮完1次再进行1次，黑龙江一直是每3个市轮流进行1次，人员与资金与其一致的，山东、黑龙江和吉林的援藏资金一直都不是统筹安排的，而是各市自主规划使用到其对口支援的县。上海市则将各区资金统筹到上海市合作交流办，统筹使用，人员也是不固定到一个地方，但2013年开始将效仿山东将人员固定下来。这种方式虽然具有灵活性，但是各种援助方法毕竟存在效率差异。
三是各单位各省份之间的协调困难 多方援助，“钱出各门”，承担援藏任务的单位，包括中央部委、省区市和中央企业，目前是“思路各异”，难以形成一个有效整体的工作机制，这样就很难形成一个“有效的整体”，很难形成“合力”。援助的“政出多门”，其工作的低效、无效甚至效益相互抵消就是难免的。
为此，需要建立健全对口援藏资金、资源的统筹机制。可以采取以下对策措施：
一是强化对口援藏资金资源统筹的认识 对口援助在国家层面上是解决边疆少数民族与内地共同富裕，共享改革成果的战略行动，其重要目的在于实现公共服务均等化，进而巩固边疆安全与稳定。因此需要让各个内地省市充分理解西藏的特殊性，充分理解国家“大一统”下各自的责任。对口援藏，表象是资金资源的流动，实质是内地与西藏的文化交往。随着对口援藏的进行，一方面，资源重新得到合理配置，各个地区获得的资源和资金得到协调，具有资源优化配置的意味；另一方面，内地干部人员把先进的管理经验和技术带到了西藏，在交流中两地文化也在不断碰撞、交融，客观上也起到文化、民族融合的作用。
二是强化西藏经济社会发展规划 《“十二五”支持西藏经济社会发展建设项目规划方案》没有将对口援藏纳入其中。鉴于对口援藏是西藏发展的组成部分，是西藏建设投资的有力补充，需要对口援藏纳入上述方案，为统筹对口援藏资金资源打下坚实的基础。为了进一步统筹对口援藏资金资源使用，有必要制定《对口援藏建设项目规划》，落实中央“两个倾斜”的要求，平衡对口援藏资金资金资源。有人提出对口援藏规划应当遵守四个原则，包括突出重点、效益优先原则，突出特色、发挥优势原则，增强自我发展能力原则，扶优扶强原则。这些都值得吸纳。
三是强化对口援藏统筹组织机构建设 目前中央统筹对口援藏部门有两个：中央组织部统筹援藏干部，包括选拔、使用、考核援藏干部等；国家发展和改革委员会统筹经济援藏。见于媒体报道的有中央西藏工作协调领导小组经济社会专项工作组。此外，中央各部委和相关部门，也在宏观上发挥统筹相应的对口援藏工作。在西藏自治区层面，成立相关的协调机构。对口援藏需要一个统一的国家机关管理。各对口支援西藏建设的省市和中央企业也一再表示迫切需要国家某一个部门来总结表彰援藏工作成就和广大援藏干部的业绩，并宏观指导对口援藏工作。因此，可以考虑设立援助西藏委员会，制定阶段的援助规划，领导、协调与落实援助的政策，督促检查援助资金的使用和项目的建设。
四是设立西藏发展基金会 在不改变援藏资金的性质前提下，设立西藏发展基金会，统一管理中央政府、各地方政府、中央企业等各个部门单位援助西藏的资金。这一机构是独立的金融机构，其运作按市场化方式，实行援藏资金投融资方式。这一机构的资金来源可以由中央财政拨付一部分，其余资金来源于各对口援藏单位的援藏资金。各方面的资金归集到一起，形成一个现金流，由于资金划入与资金使用有时间差，可以形成一个新的投融资关系，可以在国债市场上购买国债，实现增值，每年将增值收益的一部分用于平衡受援地区之间的差距。同时，援藏建设项目的评审、招标、成本效益评估等也可以由这一机构执行，减少援助资源的无效使用和人为浪费。在具体项目建设可以采取BT、BBO等模式。
五是可以考虑实行对口援助方在受援地区的轮换 1994年第三次中央西藏工作座谈会后，中央做了“分片负责、对口援助、定期轮换”的制度安排。这里的“定期轮换”，实际上只实现了对口援助单位干部的轮换，大致是“三年一换”，但“定期轮换”应当由更广泛的含义。特别是考虑到20年前的对口援藏省市和中央企业，与20年后的对口援藏的省市和中央企业，有着相当大变化；从受援地区来看，山南地区与阿里地区在1994年相差不大，但它们之间经济发展有很大的差距。有必要考虑实行对口援助方在受援地区的轮换，平衡受援地区之间的差距。
六是充分发挥“援藏协会”的作用 北京、山西、湖北、安徽等省市先后成立了建藏援藏工作者协会。2011年10月29日，北京等九省市援藏织在北京成立了“九省市援藏组织北京联谊会”。这些非官方组织发挥了政府所不能发挥的作用，特别是交流援藏经验、总结援藏教训，在一定程度上起到统筹援藏资金资源的作用。可以采取措施推进非官方援藏组织的发展，为这些组织发挥作用提供条件。