一、西方城镇化自然演进的机理与中国城镇化政府推进的症结
(一)西方城镇化自然演进的内在机理西方的城镇(市)化进程是自然演进式的。所谓自然演进，即是说西方城镇化进程不是某一主体(尤指国家的权力层)单独的理性设计，而是多方主体共同主导、合力推进，经济、政治、社会、宗教、法律等多重因素协同作用的结果。主导各方的力量不论是在实质上还是在形式上都大致均势，形成相互制约下的力的平衡，不存在某方强势并以自己意志强加于其余各方，以其一方理性从始至终贯穿于城镇化推进过程的情况。在影响城镇化的诸多因素中，法律因素和经济因素(尤其是其中的市场因素)甚为重要，或者说它是城镇化进程得以推进的主要因素。这些因素对近代城市形成和发展的影响甚至可以上诉到中古时期。伯尔曼在论述西方法律传统时，就将这一传统形成过程的初始阶段划定为公元11、12 世纪。他认为，此前的欧洲与此后的欧洲间存在着根本的断裂，西方近代的法律制度和法律价值起源于11、12 世纪，而不是此前的时期。
皮雷纳在阐述近代城市的起源时也将目光聚焦于这一时段，他认为此前的城市没有中世纪和近代城市的两个基本属性市民阶级的居民和城市组织。不论是西方法律传统的发轫还是欧洲近代城市的源起都开启于11、12 世纪，这并不是简单的历史巧合，而是人类社会演进过程中为后世资本主义的产生和发展孕育根苗的一次际会。按照皮雷纳的说法，如果把城市理解为一个具有法人的资格，并拥有自己特有的法律和制度的社会，那么此前的欧洲根本就不存在城市。推动近代法制演进、经济发展及其影响下的城镇化进程的元代码就是在这一时期形成并逐渐发展的。1. 商业发展、城市法律与中世纪城镇的兴起11、12 世纪，欧洲涌现出数以千计的新城镇。从城市发展的视角看，11、12 世纪新城镇发展的重心与此前的城镇相比，发生了由政治、军事向工商业发展的转向。如果说城市在政治组织方面的作用在古典时代比在中世纪为大，那么城市的经济影响在中世纪则远远超过古典时代。这种转向所导致的前后两种城镇的最显著的区别，主要体现在社会经济和政治法律上。
11、12 世纪时，商业和工业(手工行业)不再仅仅处在从属于农业的地位，而是反过来对农业发生主导作用。农业产品不再限于自给自足的消费，而是作为商品进入流通领域参与交换。在工商业发展的影响下，城镇到处可以见到，每个城镇都构成一个市场，且已成为社会发展必不可少的部分。经营的商人们就居住在中世纪封建城堡的周围新堡，这些新堡与封建城堡旧堡结合便产生了新的城镇，这使得城镇的人口增加，范围扩展，同时也导致了市民阶级的形成。中世纪的城镇不仅在经济上是商业和手工行业的所在地，行政上亦是法院区域，而且是一种誓约共同体的结义，在城市特许状的授权下，其被视为法律意义上的法人团体。在这些城镇中，商人、工匠和手艺人等构成了其居民的主体，这些居民所构成的城镇具有作为城市共同体的一种共同的自我意识，且都由一套城市法律体系来治理。而此前的城镇主要是由以种田为生的人们构成，兼有少数商人、骑士和贵族，以及一小部分工匠和手艺人，这些城镇居民不享有将他们本身与其在乡村的邻居区分开来的特殊身份或特殊权利，且这些城镇也没有自己的行政或司法机构。经济和法律因素与中世纪城镇发展转向的关联显而易见。
二、中国城镇化自然演进的目标设定与程序推进的应然进路
(一)中国城镇化自然发展目标的设定
西方城镇化的历史进程昭示了市场与法治两大要素在城镇化自然演进过程中的重要性，也为中国城镇化的政府推进提供了镜鉴。《国家新型城镇化规划(20142020 年)》中也将城镇化视为一个自然的过程，指出：城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。其指导思想当中更是明确了通过市场和法治市场主导，政府引导来推进城镇化进程的技术路线，即正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。市场主导是经济体制改革的主要目标，法律规制则是政府引导的规范根据。
中国城镇化的推进同样要在市场与法治的作用下进行，且其目标是实现城镇化的自然发展。西方城镇化自然演进的历程告诉我们，市场、法治催生了西方的城镇化，助力了西方的现代化，同时也告诉我们，在中国推进城镇化的自然发展，绝不可忽视其政治生态中所具有的强大的政府权力的作用，唯有处理好政府公权力与公民私权利之间的关系，才能真正实现城镇化的自然发展。所以，中国意欲通过市场化，引导工业化，推进城镇化;通过法治化，使公民的权利实然化，政府的权力规范化，进而引导城镇化的技术路线推进城镇化的自然发展，首先需要处理好的就是政府权力的运作方式问题。
(二)中国城镇化程序推进的应然进路
我国城镇化进程是在政府权力主导下推进的，乃至于影响城镇化的市场、法治要素亦概莫能外，其内在的推动因素皆来自于权力单方的设计理性。随着市场、法治要素的齐备，城镇化进程的发展，当下中国的现代性特征也愈发鲜明了，中国社会发展步入了转型的时代。在社会由传统向现代的转型过程中，面对市场、法治、城镇化及其体现的现代性特征，政府权力是否还要以其单方理性设计并主导社会发展?诚然，中国政府权力主导的传统一时间难以消逝，那么，这是否意味着政府权力要因循它既有的运作方式，一如既往地以其单方理性设计并主导城镇化进程呢?站在转型期的视角来__看，答案毫无疑问应该是否定的。即，政府权力的运作方式必须进行改革，否则将与中国社会发展过程中不断展现的现代性相悖，而且势必加深城镇化过程中的内生症结，致使城镇化不能实现自然发展。原因不难明了，现代性所内蕴的价值多元与城镇化自然发展的元代码权利与权力的平衡相映成趣，现代性的基础在于现代社会对不同价值观念的肯认和尊重，对不同价值观的尊重，即是对不同主体的尊重、对不同主体的权利的尊重，现代社会中政府权力对公民权利的尊重当然也不例外。
或可说，城镇化的自然演进就是现代性在城市发展上的反映。所以，政府权力运作方式的改革必须能够迎合现代社会的特征，唯此才能构造出适宜城镇化自然发展的社会元代码权利与权力的平衡。中国城镇化过程中政府权力与公民权利之间的对抗，实际上是中国渐趋步入现代社会后价值多元的一种中国化的表征，因为中国还在转型，但政府权力依旧强劲，通过意识形态主导社会、掌控话语权。此时公民权利渐渐觉醒，但有些地方政府权力还不自省，国家治理过程中公民参与度不够，权利与权力之间的对抗状态在现代化的多元并存的价值空间中势必被放大。这使得现代价值多元氛围中权力主导，权利与权力不平衡的内生症结与社会发展所带来的现代性极不协调。然而目前的现实告诉我们，在价值多元的社会里，要达成共识非常困难，且弥补共识裂变的缝隙，不可诉诸赤裸裸的暴力，尤其是城镇化过程中政府主导的单方理性，否则，其结果势必进一步导致社会共识瓦解，权利与权力间的合意难以达成。
由此可见，社会转型期的法治路径必须在没有共识的地方寻找出可以达成共识的途径，而这条途径就是程序。现代社会的价值多元要求政府行政必须朝向民主化的方向发展，即，政府必须依据体现民意的法律来行使行政权，而且要求在行政权行使的过程中，必须尊重可能受行政权作用的相对方的意见。在行政权行使的方式上，单方面的命令服从的模式逐步让位于通过吸纳相对方的参与和理性对话而作出行政决定的模式。这种通过相对方的参与而促使行政的民主化的过程，实际上也就是通过将相对方权利引入行政权的作用过程，创设一种行政权相对方权利的互动和制衡关系，从而有效地排除行政权行使中的恣意。具体说来它是通过使行政权相对方权利的角色分化和独立来实现的，而这一实现过程恰恰是程序在现代行政管理过程中的展开过程，是现代行政程序的功能所在。诚如王锡锌教授所言：在现代社会中变得日益强大的行政权对相对方进行作用的过程中，行政程序理应成为个人与政府之间尝试获得沟通理性的载体。既能凝聚共识，又能有效的控权，以使权力尊重权利，达到一种有效的平衡。就城镇化过程中的政府行为而言，既能完成行政权力的目的指向，又能在此过程中实现权力对权利的尊重，或者从权利的角度说，引入权利对行政过程的有效参与和影响，这便是现代行政程序的功能所在。
三、中国城镇化的政府推进需要以交涉为基础的程序建构
(一)城镇化的程序推进需要通过交涉来实现
毫无疑问，由于重实体传统的羁绊，中国缺乏程序;面对现代化的冲击，中国需要程序。中国权力主导的现实状况和城镇化自然发展的目标设定，使得程序主义的现代法治进路在中国国家治道模式的选择上越发地明晰了。但如何使程序不仅仅是花瓶，发挥形式上单纯的装点功能，更要使其发挥控制权力、平衡权利与权力间关系的实质性功能则是当下最应该思考的!根据新程序主义的法治进路，这需要建立以相互关系为特征的现代法律程序，而相互关系则是__通过程序中交涉实现的。所谓交涉，即是程序参与各方在先定的制度框架内，围绕同一议题展开的平等对话、理性协商、充分论辩的过程。其展现的就是一个程序参与主体间依托制度框架，以和平方式交互作用达成共识的过程，这一你来我往的制度化交锋过程就是现代法律程序中所内蕴的交涉状态。从现代程序运作机制的视角看，可以说交涉就是现代法律程序的本质。所以季卫东教授说，程序的本质特点既不是形式性也不是实质性，而是过程性和交涉性，程序就是交涉过程的制度化。
源自英国普通法的自然正义是现代法律程序的基本价值指向，当然也是交涉应该秉持的内在道德，其原本是一个司法上的原则，然而，随着现代行政职能的出现和扩大，它又成为现代行政程序上的原则。行政应尽可能地被司法化。只有这种人所不熟知的做法才能使得国家为实现其目的的工作即生动的行政被迫依照司法的被紧密约束的、有规律的形式进行。只有如此与其目的相符的活动才可进行，这种活动也应该在这种程度上进行。行政权的运作模式也由权力主导模式向现代的合作治理、公众参与的民主化模式迈进。其特点就在于现代行政程序约束下的权利与权力之间的交涉。无论是现代法律程序自身的功能设定，还是现代国家治理模式对行政职能提出的民主性要求，都将其要旨指向交涉。交涉是现代法律程序的本质，交涉也是现代法律程序进行多元价值整合的机制，如果说程序是诸神之争的现代性问题的求解之道，那么其内在机制便在于交涉的真正实现。