新型农村合作医疗制度从2003 年开始在全国试点运行，短短几年就实现了社会全覆盖，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。然而这项惠民制度在资金监管和长期统筹保障方面却存在着重大缺陷，不少地方出现了套取、骗取新农合资金的现象。
一、变换手法骗取、套取新农合资金
( 一) 参合农民骗取、套取新农合资金
参合农民骗取、套取新农合资金的方式主要有:一是未参合的农民冒用参合农民的名义骗取新农合资金。实践中，一些未参保的农民或者是城镇居民借用他人的参合医疗证骗取新农合资金。早在2010 年河南洛阳市伊川县，就发现首例冒用他人名义套取新农合资金的案例。二是买药套取补偿。一些不法分子冒用他人名义大量购买可报销药品，转手倒卖以赚取差价也成为骗取新农合资金的典型方式之一。三是利用虚假报销材料骗取新农合资金。新农合报销除需要提供医疗证、身份证、户口薄等身份信息之外，最核心的部分就是有效发票、住院证明、住院费用清单、自费药清单、转诊证明等资料，这些资料被认可之后，参合农民就可以在规定的报销比例之内得到补偿。一些农民就打起了作假的主意，据新华网报道，在北京一些大医院，门口出售医疗票据就像卖雪糕一样平常，花上三五百元就能买到上万元的发票，而且是成套的，其中包括完整的病历。
( 二) 医疗机构骗取、套取新农合资金
参合农民骗取、套取新农合资金除了监管制度存在一定缺陷外，医疗机构的漠视，甚至帮助参合农民作假也是造成新农合资金大量流失的重要原因。新农合是以大病统筹兼顾小病理赔为主的农民医疗互助共济制度，因此，门诊、意外伤害等不在保险范围之内。在实践中就出现医院和参合农民串通骗取、套取新农合资金，主要有以下几种方式: 一是小病挂床住院。由于门诊费用不在保险的范围之内，一些参合农民与医院串通，即使达不到住院标准的也住院治疗，参合农民只按常规住院交费治疗，医院则可获得较高的住院费，通过这种双赢的方式骗取、套取资金。二是提供虚假报销费用凭据。部分医疗机构为了拉拢患者，将不可报销的费用换成可报销费用，或者将未参合农民的费用记入参合农民费用; 三是过度医疗。实践中还存在一些医疗机构利用其作为定点医院的有利条件，给参合患者使用高价抗生素，做不必要的检查等以提高医院收入。新农合资金监管制度存在缺陷，法律真空导致监管乏力是新农合资金被骗取、套取的主要原因。另外，多数地方立法都规定了新型农村合作医疗违法违纪行为法律责任，但是，对于如何追究违法主体的法律责任只是作出了原则性的规定，并没有操作性强的程序性规定，从而使违法违纪的责任追究力度大打折扣。程序性规定的另一个缺陷就是对新农合侵权救济规定不足，也是参合农民利益屡屡受侵犯的一个重要原因。
二、规制违法侵占新农合资金的法治化路径
( 一) 建立新农合资金外部监管制度
新农合制度作为一项新型的农村医疗保障制度，其设计者政府在制度设立初期往往较多关注制度的设立、运行机制，而忽视其监管制度的完善。目前，各地政府都十分重视新农合工作的开展，一些地方政府甚至将新农合的参合率作为地方官员政绩考核标准。但是，当新农合制度的热度逐渐冷却下来时，政府的关注度、扶持力度减少，新农合成为一项普通的日常工作，此时健全的监管制度才是其长远发展的保障。
参合农民作为新农合的重要参与主体，既是新农合资金的筹集者又是使用者，理应享有对新农合资金的监督权。参合农民对新农合资金监督是新农合外部监督的主要组成部分，是发挥社会监督的重要力量。无论是定点医疗机构还是农民骗取、套取新农合资金，其根源在于信息不对称进而导致道德风险发生，参合农民监督制度的完善，可以在很大程度上减轻政府部门对新农合庞大的信息群的监管压力，能够有效遏制道德风险的发生。在制度设计上，可以以村委会为依托，建立专门针对新农合事物的村民小组，在新农合立法中赋予村民小组一定的管理权和监督权，从而使村民小组成为整合、参合农民诉求的有效机制，实现新农合事物自我管理。新农合村民小组对内对参合农民报销进行监督，对于违法违规报销行为及时反馈，对外可以监督定点医疗机构侵害新农合制度的行为。在新农合村民小组的建立上应当注重保持其自治性、独立性，使其成为政府、定点医疗机构和参合农民之间的纽带，发挥其组织协调作用，避免其成为政府的代言人。
各级政府根据《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》普遍建立了新农合监督委员会，但是，各地的监督委员会在人员构成上存在较大差异，有的监督委员会甚至并没有参合农民代表参加，有些地方虽然吸纳了参合农民代表，但由于立法并没有明确参合农民产生的程序以及其在监督委员会的法定地位，造成了各地在参合农民的选择上透明度较低，很难真正代表参合农民利益。因此，各地政府要注重新农合监督委员会民主性建设，保证委员会中参合农民占据一定比例。同时，立法上要明确参合农民选举条件、程序、法定地位以及其行使监督权的法律保障，为参合农民代表有效行使监督权提供法律保障。
新农合事业作为我国的一项社会保障事业，与人民群众的生活息息相关，依据我国《宪法》第四十一条: 中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，因此，完善新农合资金外部监管制度也应该提供各种渠道，积极接受社会各界对新农合的意见、建议。在实践中一些地方经验值得借鉴，例如: 山西省针对新农合中地方政府违法违规行为建立了各种举报渠道，卫生行政部门设立举报电话、邮箱接受群众反映各种新农合问题，并规定了对群众举报具体处理程序、明确处理时间。在举报处理上，建立了首长问责制和投诉举报零查处制度。各地政府在新农合资金监管上要积极承担责任，畅通各种举报反映渠道，可以通过各种电子网络渠道接受群众意见，不仅要对群众反映的政府机构的违法违规行为及时处理，对群众反映的定点医疗机构、参合农民的违法违规行为也应及时调查，对调查结果以及处理结果在法定期限内反馈给举报人。
( 二) 建立完善科学的新农合法律体系
新农合资金的监管手段存在法律、行政、经济等多种，但无论是行政手段还是经济手段都需要法律的严格监控，法律依据是新农合监管的基础，也是新农合走法治道路的关键。
第一，制定《新型农村医疗合作制度法》或《新型农村合作医疗制度管理条例》。从新农合试点运行以来，无论是中央还是地方都偏重于利用行政资源，行政资源确实可以以最快的速度实现制度建立，但新农合已经运行超过十个年头，立法的滞后越来越制约着新农合的稳定、可持续发展。因此，中央应加快立法步伐，尽快出台统筹全国新农合工作的《新型农村医疗合作制度法》，或者由国务院暂时制定《新型农村合作医疗制度管理条例》以满足新农合运行的需要。立法除了规范新农合的参合对象、筹资标准、财政补助、补偿标准和方式以外，应该更加注重明确各级政府、主管部门、经办机构、定点医疗机构和参合农民的权利以及法律责任，健全监管制度。在法律责任规定上，除了扣罚补偿款外，实行多样化的处理方式，如对于冒用参合农民名义或者与定点医疗机构串通故意骗取、套取新农合资金。在对定点医疗机构实行取消其定点机构资质外，对其责任人追究行政或者刑事责任，对于涉事农民在扣罚补偿款的基础上，可以取消其一定时期内的参合资格，或者建立参合农民信用档案，对于信用度较差的农民可以增加个人缴费额，并对其报销费用给予一定的限制。在对定点医疗机构的监管制度方面，最重要的是规范定点医疗机构的服务行为，加强医疗机构的公示义务，对于医疗机构的违法行为及时给予其民事、行政、刑事处罚。
第二，地方立法应注重违法行为责任的追究以及程序性权利的保障。虽然我国地方以地方法规、政府规章形式出台的新农合立法比较有限，但是大部分省、自治区、直辖市都以政府文件的形式出台了有关新农合的规范性文件。严格意义上，这些规范性文件不具有法律效力，却为地方立法积累了宝贵的经验。在今后的地方立法中，应当坚持灵活性原则，结合各地的实际积极探索符合当地新农合实际情况的监管制度，为建立中央立法积累经验。为防止骗取、套取新农合资金，各地也出台了相应的应对办法，但是，有的地方对新农合监管制度和责任追究制度的规定十分笼统，如《青岛市新型农村合作医疗条例》第四十九条: 新型农村合作医疗基金代收机构及其工作人员有下列行为之一的，由主管部门责令限期改正，对直接责任人员和相关主管人员可以给予处分; 构成犯罪的，依法追究刑事责任。该条规定了主管部门可以对直接责任人和相关主管人员给予处分，但对具体的处分形式以及对其责任追究的程序则没有作出具体性的规定，大大降低了责任追究的可操作性。因此，地方立法在新农合监管制度和责任追究上应注重法条的可操作性。地方立法存在的另一个问题是重实体轻程序，重权利赋予轻权利救济。2011 年5 月山东省正式实施《山东省新型农村合作医疗违法违纪行为责任追究办法》( 以下简称《办法》) ，该办法较为详细规定了新农合医疗违法违纪行为责任追究程序、处理办法，为新农合监管提供了法律依据，也增加了制度本身的可操作性。同时，《办法》第五条规定: 公民、法人和其他组织对违反新农合制度规定的行为有投诉、检举、控告的权利。收到投诉、检举、控告的部门、机构，属于本部门、机构职责范围的，应当及时办理，并将办理结果于60 日内告知投诉、检举、控告人; 不属于本部门、机构职责范围的，应当于5 个工作日内移交相关部门、机构，并告知投诉、检举、控告人。虽然办法并没有明确公民、法人、其他组织具体可以向哪些部门提出控告、检举，但是对公民、法人、其他组织的控告、检举权的保护已经说明了地方对新农合侵权救济的关注，不得不说是地方立法的一大进步。山东的立法经验值得其他地方借鉴、学习，随着新农合逐步走向稳定成熟，地方立法应将立法重点逐渐移向建立公正的责任追究程序和畅通救济的渠道上来。