《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式将新一轮央地关系改革提上日程，而改革的推进应基于对宪法央地关系条款的深入研究。此类条款可分为原则性条款和具体规定条款，具体规定条款又可分为直接条款和间接条款。直接条款对各类央地关系给予正面规制，其中因中央与一般地方关系条款数量多、规定细，故又可从静态和动态两方面细化考察: 静态条款指向央地权力的静态配置，动态条款则聚焦央地间领导- 被领导、命令- 服从、监督- 被监督等互动关系。间接条款不直接规制央地关系，形式上较为隐蔽，但当它们同相关条款或所处的特定历史背景相结合时，却又能体现独特的调整效用。此外，本文将曾作为临时宪法的1949 年《共同纲领》亦视作重要的分析样本。
一、1949 -1978: 央地关系的宪法阐释
第一，原则性条款。《共同纲领》第12 条确认中央在其与地方关系中的主导地位; 第15 条系我国单一制特征最早的宪法表达; 第16 条明确央地分权兼顾国家统一和因地制宜的原则; 第33 条是第16 条灵活性原则在经济领域的具体体现; 第40 条规定在央地划分各自财政范围的基础上建立预算和决算制度，系财权在央地间进行分配的宪法滥觞。1954 年宪法第2 条对民主集中制进行了确认，实际上延续了对单一制模式的认可。第53 条对全国行政区域予以精细化划分，系首次以宪法明确具体行政区域层级，而且也宣示了根本法关于建国初大区问题的基本立场，隐含对我国央地关系第一次重大调整经验与教训的汲取。此外，因抗战时建立的省级行政公署于1952 年被撤销，故该宪法并未规定地区的建制。1975 年宪法中规定央地关系的原则性条款有三: 第3 条延续民主集中制的规定; 第10 条则与《共同纲领》第16 条一脉相承，延续处理央地关系的灵活性原则; 第21 条恢复地级地区的建制，且地区人大的设置暗示了原为地方派出机构的地区的实体化变革。此外，虽然该宪法取消了行政区划条款，但第21 条对地方各级人大任期的列举实际也兼涉了地方区划问题。1978 年宪法在央地关系方面中规中矩: 第3 条延续民主集中制的规定; 第11 条第二款延续1975 年宪法第10 条两个积极性方针; 第33 条对全国行政区划的规定则承自1954 年宪法第53 条，但差异有二: 一是以人民公社取代乡和民族乡的建制，二是在直辖市和较大的市之下增设县，成为市带县体制的滥觞; 第34 条则明确将地区行政公署回归省革命委员会的派出机构，可视为对1975 年宪法第21 条地区实体化的终止，而地区虚置的制度也为现行宪法所承继。
第二，中央与特殊地方关系条款。特殊地方指民族自治地方、特别行政区和台湾地区。《共同纲领》仅对民族区域自治问题作原则规定，因为在三类特殊地方中，当时仅有民族区域自治存在制度实践( 内蒙古自治区成立于1947 年) ，其中第51 条可视为我国宪法文本规定中央与特殊地方关系的先声。1954 年宪法仍仅涉及中央同民族自治地方间的关系，但内容更为丰富。一是第3 条第四款对民族区域自治制度的原则性规定; 二是对民族区域自治制度( 主要是民族区域自治权) 的细化规定，包括第67 条自治地方自治机关的组织、原则和形式，第69条自治机关享有一般地方的权力，第70 条自治机关在享有一般地方权力基础上还享有相应自治权力，第72 条上级国家机关的保障和帮扶义务。上述条款基本建构了我国宪法关于民族区域自治的规范体例和制度框架。1975年宪法依然限于中央与民族自治地方关系，结构亦类似前部宪法，但内容丰富性远逊甚至出现倒退: 第4 条强调中央与民族自治地方间的统一优先原则 第24 条将1954 年宪法第67、69、70、72 条合为一条四款 取消了民族自治地方自治条例和单行条例的制定权。1978 年宪法在对台湾问题的涉及上实现突破，其序言第七段对台湾问题的表述模式也为现行宪法所沿用。此外，民族区域自治制度依然构成这部宪法相关条款的主力: 第4条对民族区域自治制度作原则性规定; 第39 条恢复被1975 年宪法取消的自治条例和单行条例内容，并首次提及了少数民族干部培养问题。
第三，央地关系静态条款。静态条款只指央地权力配置，系央地关系规范主体。1954 年宪法中此类条款较丰富: 第21 条明确全国人大最高国家权力机关地位; 第22 条立法权归全国人大( 即中央) 所有; 第27 -31 条为全国人大及其常委会的职权; 第40 - 43 条为国家主席职权; 第47 条为国务院的最高行政机关属性; 第49 条列举国务院职权; 第51 条为国务院下属各部和委员会的职权; 第79 条确立最高法的最高审判机关地位。前述条款从立法机关、行政机关、国家主席、司法机关等方面分别规制的逻辑也为后续历部宪法所继承。该宪法的地方静态权力条款包括: 第54 条地方各级人大及其常委会的设立; 第59、60 条综述地方各级人大职权范围; 第62 条地方各级人民委员会为地方各级行政机关的地位; 第64、65 条概述地方各级人民委员会职权。总之，该宪法对中央权力采概括+ 列举模式，而对地方权力则采纯概括模式，此亦成为我国央地事权上下一般粗的筒形分权模式滥觞。1975 年宪法的中央静态权力条款大为缩水: 第16 条为全国人大的地位; 第17、18 条列举全国人大及其常委会的职权; 第19 条为国务院的地位; 第20 条列举国务院职权。受文革影响，前述条款仅涉及立法机关和行政机关而忽略了司法机关，且虽延续了概括+ 列举模式，但该在列举范畴和精细程度上都无法与前部宪法同日而语。此外，1975年宪法还取消了国家主席的设置。该宪法的地方静态权力主要是第23 条对地方立法机关与行政机关的合并处理，有意模糊了地方立法权和行政权的独立性空间，彰显限缩地方权力的立场。1978 年宪法的中央静态权力条款包括: 第20 条全国人大的地位; 第22 条列举全国人大职权; 第25 条列举全国人大常委会职权; 第26 条全国人大常委会委员长职权; 第30 条国务院的地位; 第32 条列举国务院职权; 第42 条规定最高法的地位。其适度纠正了前部宪法的缺陷，趋向1945 年宪法回归，如重新系统列举立法机关和行政机关职权，部分恢复确认司法机关地位等。而地方静态权力条款则包括: 第34 条确认地方各级人大与革命委员会; 第36 条地方各级立法机关职权; 第37 条地方各级行政机关职权，从而延续了将地方静态权力置于中央权力从属地位的立场，其对前部宪法中静态权力条款的适当矫枉也在一定程度上为现行宪法构建基础。
第四，央地关系动态条款。此类条款强调央地在二元视角下的互动状态。《共同纲领》第15 条开宪法规范央地动态关系之先河，明确我国央地行政机关间领导与被领导的体制及单一制的结构形式。1954 年宪法第66 条继承《共同纲领》第15 条，并通过第79 条和第81 条分别明确最高法同地方各级法院的监督与被监督关系，最高检与地方各级检察院的领导与被领导关系，规范结构更加完整。1975 年宪法的此类条款有所倒退，仅在第22 条规定了国务院同地方各级革命委员会间的领导和被领导关系。而1978 年宪法对司法机关重拾关注，央地关系动态条款恢复为1954 年宪法的三角结构: 第34 条国务院同地方各级革命委员会的领导和被领导关系; 第36 条最高法同地方各级法院的监督与被监督关系; 第37 条最高检与地方各级检察院的监督与被监督关系。应注意，该宪法将1954 年宪法各级检察院间的领导- 被领导关系改为监督- 被监督关系，标志央地检察权关系的本质转变。
第五，间接条款。此类条款形式上无涉央地关系，但却通过与时代背景的结合或同其他条款的体系解释而对央地关系的调整发挥间接作用，故易被忽视。《共同纲领》第14 条设置的临时军政府，同军队上下级间命令-服从的关系模式耦合，实际确立了中央与这些特定地方间鲜明的领导- 被领导关系; 第26 条则系我国建国初计划经济体制的规范依据，实际窒息了央地财权划分的空间。1954 年宪法的间接条款体现为为第63 条、第74条和第82 条规定的地方各级人民委员会、法院和检察院的组织由法律规定，实际上通过行政机关和司法机关组织的立法保留将各级地方组织权收归中央。1975 年宪法第15 条仅明确军权集于中央。而1978 年宪法则在延续前部宪法第15 条的基础上，似又通过第19 条为部分军权一定程度的地方化预留了制度空间。
二、现行宪法的央地关系条款及内在逻辑
第一，原则性条款。包括第3 条第一款民主集中制原则、第3 条第三款两个积极性原则以及第30 条的地方行政层级划分( 该条承自1975 年宪法第33 条) 。
第二，中央与特殊地方关系条款。序言第九段继续论述台湾问题并阐明基本立场，且将完成祖国统一的任务主体由大陆单方面的努力变成两岸共同努力的二元主体 对民族区域自治制度的规定首倡原则+制度模式，前者集中于第4 条第三款，后者集中于第三章第六节; 在特殊地方项下加入特别行政区内容，为港澳回归和特别行政区基本法提供宪政基础，集中体现为第31 条。
第三，央地静态条款。中央静态条款分为六方面:①中央立法机关地位与职权: 第57、58 条为国家最高权力机关基本问题，强调中央为国家立法权核心; 第62 条列举中央权力，与第67 条对全国人大常委会权力的列举共同构成中央权力体系基本框架。②第81 条列举国家主席权力。③中央行政机关的地位和权力: 第85 条确定国务院最高国家行政机关地位; 第89 条列举国务院职权; 第90 条概述国务院各部委的权力。④第93 条对军权专属中央继续确认。⑤第95 条明确地方各级人大、政府及各级民族自治地方自治机关的组织规定由中央立法保留。⑥第124、127、130、132 条确认最高法和最高检分别为我国最高审判机关和检察机关，其组织规定由中央立法保留。地方静态条款包括第99、100条对地方各级人大及其常委会权力的概述及第107 条对地方各级行政机关权力的概述。可见，现行宪法对央地关系静态权力条款的设计依然遵循重中央而轻地方的进路。
第四，动态条款。涉及第110 条央地行政机关间的领导- 被领导关系，第127 条最高法与地方各级法院的监督- 被监督关系，以及第132 - 133 条最高检同地方各级检察院的领导- 负责关系。第五，现行宪法间接条款与早先数部宪法并无明显承继规律: 第5 条第三款结合第100、116 条构建了法制统一下的多元立法模式，第64 条则结合其他法律保留条款强化了中央的权力超然地位。显然，现行宪法央地关系条款间呈现典型的条块逻辑。
条条关系。第一，可明确区分出总则性条款和分述性条款。如第3 条第4 款规定处理央地关系的总原则，而第62、67、89 条等条款则列举特定主体的权力，系明显的总分结构。第二，总则与分述仅为相对划分，并无绝对标准。如与第3 条相比，第4 条第三款对民族区域自治制度的规定以及第31 条对一国两制下特别行政区问题的规定均属分述性条款，但若与第三章第六节的内容相较，第4 条第三款却又呈现鲜明的总则性特征。第三，每类条条虽均始于第3 条第四款，却并未下延至同等制度层次，跨度有异。如民族区域自治从对央地二元维度的主体划分到民族区域自治类型的总则性条款再到第三章第六节的分述性条款，呈现三级脉络; 而一国两制经对央地二元维度的主体划分的承接之后，仅延续至第31 条的总则性规定层面，为两级脉络，未竟规范则授权特别行政区基本法解决。
块块关系。第一，内容上体现为央地二元块块特征，既有中央的基本定位( 第57、58 条) 、主要权力( 第62、67、85、89 条) 等方面的表述，也有对地方基本问题( 第30、95、100 条) 的分别规范。第二，地方层面进而分为一般地方、民族自治地方和特别行政区三个块块，以一般地方的框架性规定为主体，在此基础上彰显民族自治地方和特别行政区两类特殊地方的特别规定。第三，区分对央地二元关系的综合把握与分别表述。前者以第3条第四款和第5 条第二、三款为代表，聚焦央地关系二元主体间的互动关系，体现为动态规范特征; 后者以剩余的其他大多数条款为代表，聚焦央地二元主体的地位、性质、权力的分别规制，体现为静态规范特征。这一动一静不同侧重的两类条款，构成了现行宪法央地关系调控中最大的块块。
三、宪法文本中央地关系条款的演变规律及局限
( 一) 规律
首先，基本反映了制宪时期的历史背景和时代特征。如，1949 年的《共同纲领》在1954 年之前实际扮演临时宪法的角色; 1954 年宪法第53 条首次对全国行政区域所进行了精细的划分，却并未确认建国初构建的大区制，系因大区制后期地方割据色彩逐渐浓厚所致;而1975 年宪法对抓革命，促生产，促工作，促战备方针的确认、1978 年宪法对革命委员会的人民公社的规定亦与它们诞生于文革时期的历史背景有关。宪法源于时代是由其自身的理论属性和实践价值所决定的，而宪法的最高性和根本性又决定了它不会完全被时代背景所羁绊，即除了回应时代要求外，还应在制度设计过程中充分利用开放条款来体现对未来趋势的预判乃至制度预留，否则，客观现实的变化将与宪法的稳定性和权威性产生巨大张力，严重削弱宪法文本的生命力。
其次，我国调整央地关系的若干重要原则基本得以延续。如: 作为我国单一制政体最为重要的宪法标志的民主集中制原则，《共同纲领》第15 条、1954 年宪法第2 条、1975 年宪法第3 条、1978 年宪法第3 条和现行宪法第3 条都持续确认; 1949 年《共同纲领》第16条和第33 条提出的两个积极性原则，除1954 年宪法外，1975 年宪法第10 条、1978 年宪法第11 条以及现行宪法第11 条也均予明确( 1954 年宪法虽未提及该原则，但因当时主要领导人始终对其青睐有加，故在政策实践中其实并未被忽视) 。可见，在规范价值上，这种延续凸显了相关条款的宪法地位，也体现了立宪者对原则的重视; 在实践功能上，延续的状态增强了宪法相关条款的稳定性和权威性，避免随着央地关系实践的变化而频繁变动。
再次，基本形成宪法- 法律- 政策文件相互配合实施的调整模式。该模式始于《共同纲领》，涉及中央、大区、省、市、县等各级立法机关和行政机关的组织规范问题，如《中国人民政治协商会议组织法》、《大行政区人民政府委员会组织通则》等; 1954 年宪法虽未明确承认两个积极性原则，但在其实施期间我国央地关系领域发生的数次重大调整却恰恰说明了该原则一直被实际运用，这要归功于政策手段的补充引导作用;现行的1982 年宪法又将宪法- 法律- 政策文件相互配合实施的调整模式发展到了新的高度。可见，该模式对于补充纠正宪法文本在调整央地关系时过于简略、直接实施性不强甚至疏漏等问题的方面发挥积极效用，但又长期饱受如何理清政策与宪法和法律对比关系的困扰，至今未能良好解决。
最后，内容逐渐丰富和规范性不断优化。如果说《共同纲领》充满原则性和宣示性色彩，则1954 年宪法中许多央地关系基本问题已经初步实现了规范体系构架:从原则条款到具体规定条款的分工配合，到静态条款中对央地权力二元划分的明确，又到具体规定条款中静态和动态条款的互相补充，再到间接条款的制度配合，该框架在现行宪法中仍极具规范生命力。即使是饱受非议的1975 年宪法和1978 年宪法，也实现了一定的良性突破:如前者对《共同纲领》中两个积极性原则的文本回归，后者在序言部分对台湾问题的首次涉及等。而现行宪法经过数次修正完善更是成为我国制宪之集大成者，不仅在央地关系条款的设计上体系完备、内容全面、内在逻辑清晰，且实施的效果也远优于前辈。
( 二) 局限
首先，宪法央地关系条款落后于央地改革实践。如，或许是对大区制的弊端心存余悸， 1954 年宪法未能明确调整央地关系的基本原则，该问题直到1975 年宪法中方予解决; 又如， 1994 年实施的分税制改革可谓我国央地关系史上最为重要的改革之一，却未获明确的宪法依据，至今仍面临合宪性诘问。文本与实践的落差原因有二: 一是宪法权威性和稳定性之基本属性使然，即不能过分强求宪法文本根据央地关系的频繁变革而变化，这就带来了新问题，我国历次央地关系的频繁调整多出于经验，缺乏严密逻辑求证的理论基础，即基本未能实现由经验向法制的发展路径转变。因此，对央地关系改革重大成果给予及时的宪法确认虽然重要，但在改革模式基本趋于稳定的前提下方宜付诸实施。
其次，宪法中对央地关系的条款预设制度张力不足，成为新改革的障碍。为尽量限缩甚至消弭实质合法性和形式合法性的现实差异，同时又不致令自身权威性和稳定性过分削弱，作为根本法的宪法在规定央地关系时有必要为未来的改革预留足够的制度空间。上世纪九十年代良性违宪的大讨论恰恰揭示了我国宪法文本的这类刚性缺陷，诸多央地关系改革尝试更是因此被贴上形式违宪的标签。如今面对上下并举的体制改革新局面，中央不得不通过大量特别授权建立的试验区充实其正当性基础，但却始终无法摆脱合宪性空间的制度局促。
再次，宪法文本调整央地关系的实际效用弱于政策甚至领导人讲话。既有成果对我国央地关系发展脉络的研究大量依据各类红头文件、领导人讲话等政策史料，而对宪法和法律条款的分析却相对有限，这种论据选择的无奈恰为我国过分依赖政策手段调整央地关系的典型例证不仅一直由政策主导，甚至权力什么时候收放、怎样收放、收放多少，没有一个确定的标准，往往以领导人的意志作为决策依据。宪法对其颁布前的央地关系未能及时确认和巩固，对其制定后的央地关系改革又不能预留足够制度空间，导致每次改革只能由政策手段主导，这又反过来加剧了政策相对于宪法和法律的运用优势，形成恶性循环。总之，虽然政策手段对央地关系调整不可或缺，但我国对该手段的依赖却导致了政法倒置的局面。
最后，下位法对宪法央地关系规范支撑作用的羸弱。我国宪法实施采间接模式，很难直接用于特定问题的调整与规制，故宪法条款的实现在很大程度上取决于下位立法的完善程度，但下位法对宪法央地关系规范的支撑作用却十分有限。一是央地关系立法数量较少，仅在国家权力机关和行政机关两个方面初步实现了央地权力静态配置的法治化，准据法有限，实践中难以对相关宪法条款形成事实上的有力支撑。二是立法过于分散，不同领域的央地关系分散在不同法律中规定，诱发了大量适用冲突，协调成本居高不下。三是若干重要领域立法阙如。如宪法配置央地权力的桶形特征造成大量伪共享事权，而相关立法并未明晰; 又如地方改革试验，不仅宪法文本中难寻依据，且既有法律规范亦未明确授权，从而加剧了试对则皆大欢喜，试错则地方承担责任的局面。四是部分法律规定实用性不足，由于在条款表述上原则性过强或软法性特征突出，导致相关领域的央地分权乏据可依。
四、现行宪法中央地关系条款的完善
首先，原则性条款。第一，第3 条两个积极性的政治宣示意义要远大于法律规范意义。面对央地关系的时代变迁，这种保守处理方式应逐渐破除，转向央地权力分别列举的模式，使第3 条更充分地发挥导向价值。第二，第30 条考虑适当恢复大区建制并非恢复建国初那种拥有极大权力的大区，而是将其同划小省区、减少行政层级等地方改革相结合，使之成为一种中央同省级地方之间务虚的议事协调机构，既能防止地方权力膨胀，又能调动地方积极性，还可缓解省区划小后带来的省级地方管理幅度过大问题。第三，明确央地事权财权匹配的原则。1994 年的分税制改革对央地财权划分进行了有益尝试，而与之相配套的事权划分改革却迟迟未见。地方财权的确定性和事权的不确定性诱发了土地财政、中央请客地方买单、跑部钱进等问题，党的十八届三中全会《决定》对此充分重视并初步描绘了改革的蓝图。
其次，中央与特殊地方关系条款。一是中央同民族自治地方关系。授权过空、管控过严、对民族性强调不足等已成为民族区域自治进一步发展的障碍。对此，既要明确继续坚持和完善该制度的立场，更应在宪法层面注重遏止《民族区域自治法》及相关法律规范软法化的趋势。二是中央同特别行政区的关系。第31条通过概括授权的方式将该问题全权交由法律解决，但该条制度预设有余而经验总结不足，应扩充其内容，明确一国两制的基本原则和制度框架，也为台湾问题提供经验借鉴。三是中央与台湾地区的关系。鉴于当前两岸形势，应在保留序言第九段的基础上探索增加正式涉台条款，充实当前调整两岸关系基本法律《反分裂国家法》的宪法依据，并为台湾问题的最终解决预留制度空间。操作上可参照宪法对港澳问题的处理方式，以第31 条为表述样本。
再次，静态条款。第一，应明确央地事权的清晰划分并不意味着共享事权越少越好。有些事权( 如教育权) 基于质属性必须由央地共享方能实现效用最大，且在特定情况下，共享事权亦是中央对地方实施监管和调控的重要途径。第二，彻底变革央地事权列举近似或雷同的现状，在确保中央统一领导的前提下，实现央地在事权配置上各有所管、各有所重。第三，明确央地事权划分基本原则，即兼顾央地两个积极性原则( 走出实践中一味将地方视作中央附庸的误区) 、客观现实、事权、责任和职能相适应原则( 使四者在事实上具有良好的对应关系) 、灵活性原则( 不根据不同地区、不同时期的不同情况作相应调整) 以及法制原则( 纠正长期以来以调整央地关系的政策主导模式，彰显以宪法为核心的法制路径) 。此外，对中央和地方各自事权以逐项列举的方式予以明确，对共享事权则以概括+ 排除的方式予以明确。
最后，动态条款。现行宪法中的动态条款基本上能够承担起预设的宪法使命，而授权- 试点无疑是动态条款的完善新方向。随着地方在央地关系中所扮演的角色愈发积极、主动和重要，中央应如何界定地方改革权的范畴并提供明确的宪法依据?这应集中在授权试点改革的事项范围、原则、经验推广、甚至试错权的适用等方面，篇幅不超过一个条文( 可分为数款) ，并以法律保留的方式充实规范基础、节省立宪资源。
至于间接条款，鉴于其在历部宪法文本的演变过程中并未体现出明显的规律性，因此不宜直接明确其完善方向。在经验上，间接条款往往按需设置，故其使用应以必要性为原则。此外，央地关系调整绝非宪法文本所能独力承担，因此，对配套法律和政策的制定及它们同宪法央地条款间相互关系的研究亦具重要价值。笔者以为，就目前来说，宪法文本的完善同《中央与地方关系法》的制定配合推进或为适宜的选择。