一、判决概况
(一)判决的选择
以政府信息公开为全文搜索关键词，以高级人民法院、行政案件、二审、判决书为限定条件，以2014 年1 月1 日-2015 年6 月30 日为时间段，在裁判文书网上进行检索，共得到案件6 8 8 起。之所以以这些限定词作为选择案件的条件，主要基于如下考虑：从法院层级来说，基层法院审理的案件数量过于庞大，调研难度太大，最高人民法院审理的案件较为复杂，具有代表性，但是其数量少，偶然性强，因而并不具有普遍意义;从审级上来说，没有上诉的案件不复杂，不具有代表性，研究的意义不大。高院二审的法院的判决恰好兼顾了普遍性和代表性，是较为合适的研究对象。
(二)案件数量的地区分布
这688 起案件的地域分布如下图：如上图所示，可以依照案件数量的多少，将上述地区分成四个区，1 区为案件最多的三个地区，依次为江苏、重庆和浙江;2 区包括广东、山东、北京、湖北、贵州、福建和河南;3 区包括辽宁、上海、四川、山西和安徽;4 区包括河北、江西、甘肃、广西、海南、陕西、内蒙古、吉林、云南和新疆。由地区分布图可以看出，江苏省的政府信息公开案件数量最多，新疆最少，南方地区案件数量明显多于北方地区，东部沿海地区案件数量多于内陆地区。这与公民的政府信息公开意识与各地区政府信息公开建设程度有关。例如广东、上海是中国较早建立政府信息公开制度的地区，这些地区的政府信息公开制度建设要早于《政府信息公开条例》的颁布，因而制度相对成熟，公民对于知情权的要求相对强烈，形成诉讼较多。北京、河南两地是北方不沿海省市中案件数量较多的。形成该现象是因为北京是我国首都，是许多行政机关的所在地，因此接收的政府信息公开申请较多，形成诉讼的概率自然就比较高。而河南是中国的人口大省，由于人口基数大，其形成政府信息公开申请和胜诉的概率自然随之升高，加之河南在政府信息公开制度建设方面也不遗余力。由此也反映出我国政府信息公开法制建设目前在全国范围内不均衡的状态，江苏省高院判决的政府信息公开二审案件达到150 余起，而新疆仅有1 起，这种不均衡是政府信息公开进一步发展所必须解决的问题。
(三)起诉事由分布
在这6 8 8 起案件当中，剔除与政府信息公开不相关的案件、重复的案件，剔除不能下载的案件以及由于系统原因1 0 0 页以后不能显示的案件，对剩余案件的起诉是由进行分类(具体见下图)，统计如下：从上图可以看出，因房屋土地而产生的政府信息公开诉讼占到了整体的7 2 % ，而其他事由所占比例均不大。可见在政府信息公开诉讼中，争讼点非常集中。而通过对判决书的阅读可以发现，房屋土地的争议中，绝大多数是因征地、拆迁及补偿所引起的，少数是如董铭案一样，由于历史原因而产生的确权问题。
二、案件地域分布及争讼事由解读
(一)地域分布政府信息公开制度
在中国大陆地区的生成和发展经历了一个比较特殊的过程：我国是单一制国家，这就决定着大部分制度在生成和发展的过程中，基本遵循着从中央到地方的发展规律，而政府信息公开制度则不同。首先是以上海为首的一些地区制定了政府信息公开规定，而后又有一些地区的法院受理了政府信息公开诉讼，其实，此时受理政府信息公开诉讼是没有明确依据的，因为《行政诉讼法》对于行政诉讼的受案范围有十分严格的规定，当时并没有颁布《条例》，没有对受案范围进行拓展。尽管如此，仅上海市一地，在2004-2008 年期间就受理了400 起政府信息公开诉讼。
正是在各地对政府信息公开制度发展的默许和支持，推动了《条例》制定和颁行。应当说，政府信息公开制度是首先生长、发展于地方，而后由中央确认和进一步发展的。而政府信息公开及其诉讼制度的这种发展轨迹就意味着各地区在发展上必然是不均衡的，很多地区在《条例》之前就已经有了该项制度，但有些地方直至《条例》颁布几年以后，也只是形式上有该项制度，在实践中的进展十分缓慢。图1 展示了2014-2015 年间政府信息公开诉讼制度在各地区的分布，688 起案件当中，江苏达到了150 余起，而有些地区1 起案件都没有。出现这种现象，主要受以下几个方面因素的影响：
1 . 各地区的制度环境。这是影响案件数量的十分重要因素。上海、广东等地的制度建设较早，已经形成了较为成熟的政府信息公开制度，答复政府信息公开申请已经成为行政机关日常工作中的重要内容，行政机关会收到大量的政府信息公开申请，因而最终形成诉讼的数量也随之增加。还有一些地区，本身政府信息公开制度建立得并不是很早，但是其后期投入很大的力量进行发展，目前在实践中形成了较为完备的制度，这样的地区其信息公开申请和诉讼的数量也相对较多。例如河南省。
2 . 公民的知情权保障意识。应当说这是与上一点相辅相成的。在政府信息公开制度建设较为完善的地区，由于制度保障存在并且有宣传工作做得到位，公民对于自己知情权的保障意识较强，不但对于提出政府信息公开申请较为积极，而且对答复不满意，也会积极寻求诉讼作为救济途径来保障自己的知情权。
3 . 经济发展与城市建设。这是形成各地区政府信息公开诉讼案件数量差异大的深层次因素。经济较为发达和城市建设发展速度较快的地区，一般而言思想较为开放，接受新制度的能力比较强，当政府信息公开制度建立以后，比较积极地利用该制度保障自己的权益。上图中东南沿海地区的案件数量整体较多是经济因素影响案件数量地区分布的很好证明。
4 . 其他偶然因素。这类因素包括由于涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私而未能公布的案件数量、由于裁判文书网的问题未能下载的案件、由于时间短样本少而呈现出的统计学上置信度不高甚至包括一些地区居民集体性格而导致的案件数量偏低等。
(二)争讼事由
诉讼中的争讼焦点是现实中矛盾的最集中反映，图2 显示在所有案件中，因房屋土地信息公开所产生的诉讼占到了诉讼总数的7 2 % ，这一数据表明目前利用政府信息公开进行权益保护的主要领域还是不动产问题。这也存在着历史和现实两方面的因素。在历史上，我国是一个农业国家，土地是农民最重要的生产资料，几千年来形成的安土重迁习俗也使得土地问题变得十分敏感，在当下，虽然城镇化程度大幅度提升，但是土地仍然是农民赖以生存的基础，加之近年来征地规模加大，出现纠纷的事件越来越多，这都使得土地信息成为了政府信息公开申请的主要对象;另一方面，在城市中，高房价致使很多城镇居民倾其所有只能购买一套刚需住宅，更有甚至三代人供一套房子，这种现象也必然导致拆迁、补偿等问题成为了城镇居民关注的热点。人事信息是排在第二位的争讼事由。人事信息直接关系到公民人事关系的归属，而人事关系的归属又牵扯工资、福利、养老保险、公积金等关系切身利益的待遇，是公民尤为关心的问题。而且有时候人事信息又是主张劳动保障或者取得其他权益的前提，因此这也是引起政府信息公开诉讼的一个重要争讼信息。而对于因财政、环境影响等具有公益性的信息而提起的诉讼，数量十分少。这一方面可以说是我国公众对于公益性信息的热情度不高，参与度不够，但是另一方面，也有其制度上的原因。
依据《规定》第3 条：公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关信息。对行政机关的答复或者逾期答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。这则规定要求即使是行政机关应当主动公开的信息，也必须经过申请，才能提起诉讼。这条规定以及《条例》中三需要的条件设定，基本上已经把政府信息公开公益诉讼排除在了法院受理之外，因此在判决书中几乎见不到公益诉讼的身影。此外，统计各地区起诉事由(表1 )可以发现不同地区公民提起政府信息公开诉讼的种类差别很大，一般而言，经济较为发达地区，公民提起政府信息公开诉讼的种类较多，例如北京、广东和江苏等，而有些地区的争讼信息种类十分单一，仅有房屋土地一项。特别需要指出的是，在政府信息公开诉讼数量多的地区，往往起诉事由的种类也多，这再一次表明，各地的政府信息公开诉讼发展呈现出不均衡发展的状态，这种不均衡不仅体现在数量少，而且也体现在起诉事由的多样性上。
三、结 语
裁判文书网为政府信息公开诉讼实证研究提供了可靠的样本库，通过统计分析可以发现，目前政府信息公开在不同地区呈现出较大差异，法院的审查标准也略有不同。诚然，这种基于裁判文书网的样本分析虽然其对象的真实性没有问题，但是由于裁判文书网公开规则的问题，我们看到的依旧不是政府信息公开诉讼所有的裁判文本，因此只能就可见范围内的样本作出分析。区别于2008 年以前的政府信息公开诉讼，2014-2015 年的政府信息公开诉讼中无论是行政机关公开的标准还是法院的审查标准都趋向于统一，特别是在形式审查层面的标准基本一致。但是在实质审查问题上，例如三需要以及例外条款的适用等问题，还是呈现出较大的差异，这一方面反映了各地区政府信息公开制度发展的不均衡，另一方面也折射出目前政府信息公开诉讼尚有待发展的事实。