一、引言
改革开放以来，随着国资国企改革的不断深化，国有企业得到了迅速发展，国有企业进入世界500强，数量已经居于世界前。总体来看，国有经济在市场经济中低效率现象已经有了显著改善，国有经济市场竞争力在逐渐增强。但无论从管理上还是运营效率上与世界一流企业还有很大的差距，一系列比较突出的问题仍然存在，如部分国有企业仍存在大量冗员、效率低下、创新力不足、管理水平不高，各种形式的国有资产流失仍然比较严重，国企高管腐败问题突出。究其原因，国有企业监督和管理顶层设计尚不完善，未形成科学有效的监管方式。国资国企改革是高度复杂、高度挑战性的一个世界性难题，不同历史时期，国有企业应发挥的功能作用不尽相同，国企改革目标不同。我国曾对国有企业改革进行过不断的探索与尝试，积累了宝贵经验，当前，国有企业改革已进入攻坚阶段。有效的国有企业监管模式能够有效的激励国有企业完成预期目标，研究国有企业改革的前提是要认真分析国内外形势，分析当前形势下国有企业所应发挥的功能作用，为发挥功能作用而有针对性的建立起科学完备的国有企业监管体制。
二、研究框架和思路
研究国有企业监督与管理的有效方式，首先要清晰国有企业监督及管理的目标，其目标就是实现国有企业的功能，发挥国有企业的作用。国有企业的功能及作用在不同历史阶段、不同国内外背景下是不同的，因此，研究国有企业监督与管理离不开对国际国内形势的准确判断和分析，国有企业的功能及作用也是我国发展战略的重要组成部分，要在我国发展战略的总体框架内进行。
国有企业监督和管理就是对国有企业进行激励引导的手段，要进行有效激励，采取多种激励方式，既要进行正向激励，又要进行负面激励，建立科学合理的激励机制。国有企业的健康发展需要全社会的监督和管理，包括出资人监督(代表国家履行出资人职责的部门和其他股东)、公共管理部门监督(主要是政府职责部门在各自业务权限内的监督)、企业内部工作人员监督举报和社会媒体监督。其中最为重要的是出资人监督和管理，是最为主动的、也是最常态化监督管理方式，有利于企业管理水平不断提高。直接决定国有企业行为的是公司决策层的决策和决策的落实，决策层决策是否科学、决策是否能有效落实的关键是科学决策机制和有效激励手段的建立。
三、国有企业的功能
1.研究国有企业功能的意义
国有企业功能通俗来讲是指从国家层面考虑，需要国有企业做什么、发挥何种作用的问题。在解决这一问题的基础上，才能进一步研究国有资本投入力度、国有资本在各产业如何布局、哪些行业必须由国有控制，以及在各集团公司的持股比例，如何建立有效的激励机制，以便最大化、最有效率的运用国有资本。因此，研究国有企业功能是研究国有企业监督和管理一切问题的基础。
2.国际国内形势及我国发展战略
当今世界，科技进步与发展使全球化趋势愈加明显，美国经济和军事等方面实力仍处于世界领先地位，世界各国之间的竞争与合作正在加剧。改革开放三十多年，我国发展势头迅猛，综合实力显著增强，我国正作为新兴大国迅速崛起，但必须清醒的认识到，同美国等发达国家相比，我国在经济、军事和科技等许多方面仍存在着很大的差距，仍将长期处于社会主义初级阶段，部分发达国家千方百计想抑制中国的发展，如美国同中国周边国家搞军事同盟，同日本、韩国、澳大利亚、新西兰包括东盟国家形成一个反华的包围圈，使我国政治、经济、军事等方面安全受到严重威胁，必须时刻保持警惕。现阶段，我国正处在社会转型期，经济、政治、军事、文化等各方面都存在比较突出问题，坚持发展是解决我国所有问题的关键，目前，改革已进入攻坚期和深水区，改革的成功与失败，将决定我国发展速度的快慢。稳定和平的内外部环境是全面深化改革的保障性前提，经济体制改革是全面深化改革的重点和难点，国有企业改革是经济体制改革的重中之重。
3.国有企业应发挥的功能作用
首先要弄清企业的本质。企业是一个组织，通常由一个团队从事劳动，该团队运用一定的资源(资金、设备、技术等)生产出社会所需要产品或服务(也可能是中间产品)。这些产品或服务既可满足国民物质需求(如衣食住行、娱乐、金融服务等)和精神需求(如文化产品包括影视、音乐等)，既可满足国家政府的需要(如军事武器、航天设备等)。企业是市场中最活跃的因素，德国管理学家赫尔曼认为历史上几乎所有的重大革新都是在公司，而不是在国家层面产生的。企业发展的动力源于企业家谋取经济利益的本性。在竞争市场形成的优胜劣汰的机制，使企业家不断改进产品，以更好的满足人们的需求，也推动了整个社会生产力的发展。因此，可以说，从企业目标来看，是为企业家个人谋取经济利益，而实际效果来看却是起到了推动整个社会的功能作用。
国有企业指占有全部、多数所有权或重要的少数所有权由国家掌握控制权的企业，其与一般企业的区别在于国家对企业具有实际控制能力。国有企业的出资人是全体人民，具有公共属性，因此，其功能是为整个社会、为全体人民所服务，国有企业的行为应体现全体人民的意志。在我们现阶段所面临的国际国内形势及我国发展战略来看，国有企业至少应具备以下几个方面的基本功能一是生产产品服务要保障国民生活基本需求，并促使人民生活水平逐步提高。如在能源、水电气热、粮食以及肉禽蛋奶等关系国计民生的生活必需品的保障方面:在公共交通、邮政、金融服务等保持社会稳定方面:医疗、教育、文化等关系人们整体健康水平、总体素质、意识形态等精神需求层面，在这些领域，因我国仍处于社会主义初级阶段，市场经济发展并不充分，市场环境规范程度仍然不够，在此情况下，在积极引入私营经济的同时，仍需国有企业发挥一定作用。比如在SARS疫病流行期间，由于武汉市医药产品的流通渠道基本上掌握在私营经济手中，不少商人乘机哄抬防疫药品价格，影响了疫病的及时有效控制。二是关系国家军事力量、高新技术、能源、科技、文化、教育、医疗技术等国家重点战略性产业，要通过国有企业来重点发展。这些关系国家整体利益和国家核心竞争力需要重点发展的行业。一方面由于这些行业所需投入资金较大、回报率低，对私营经济吸引力有限，另一方面这些行业(如一些军事方面的关键技术)也不适合由私营经济掌控。三是要为公共财政提供大量资金。在与私营经济在公平的市场环境竞争的前提下，国有企业创造大量的利润，作为国有资本收益金成为除国家税入收入以外的另一大财政来源，以补充国库所需。
四、国有企业监督和管理的顶层设计
1.影响国有企业功能作用得以实现的因素
一是保持良好的政治、经济和法治环境。稳定的国际国内政治局势是经济发展的基本保障。营造市场中公平的竞争环境需要公共管理职能部门能够公平对待私营经济主体和国有经济主体。在公共管理职能部门的眼中不应当区分国有企业、私营企业、外资企业等经济主体，而是关注各经济主体是否符合各个公共管理权限的业务要求，比如消防部门只看企业管理是否符合消防标准，质量管理部门只看企业的产品质量是否达到标准，不会因企业出资主体性质不同而区别对待。公共管理职能部门偏向任何经济主体，都造成行业的不公平，影响整个行业的键康发展。
二是科学合理的投入资金。资金的企业的血脉，也是企业发展的重要支撑力，企业购置设备、引进技术和人才都离不开资金的支持。更多的资金意味的更多的资源，投入越多资金，企业的功能作用实现的可能性越大，如在某一时期需要大力发展某一行业，就要加大对该行业的资金支持力度。即使对国家来说，资金总量虽大，但也是有限的，因此就需要通过资本运营等手段，科学合理控制对企业投入的资金，调整国有资本在各行业的比例，以求达到最佳效果。
三是决策层对企业的管理。管理是企业永恒的主题，管理对国有企业来讲就是实现国有企业的功能的过程。国有企业的经济行为是由决策层发出的决策指令和相关单位或人员执行指令组成的，指令是否正确、落实是否到位决定着企业的功能作用是否得以实现。因此，要建立科学的决策机制和管理机制。
2.建立科学的决策机制应重点考虑的问题
这里的决策机制包括所有对企业有影响力的决策，包括股东决策、董事会决策：
第一，切实做到政资分开。具备公共管理职能的部门不履行出资人的职责，履行出资人职责的部门不履行公共管理职能。公共管理职能部门及履行出资人职责的部门都不能直接干预企业的日常生产经营。但为了充分体现出资人的意志，提升企业的管理水平，履行出资人职能的部门要通过股东会、董事会等法定形式履行出资人职责。
第二，准确界定不同国有企业功能，建立差异化的决策机制。经营性国有企业的功能是国有资本的增值，而非经营性国有企业有其特定功能，如某军工企业功能是为国家研发生产技术精良的武器装备，其客户为国家军队，决策机制的不同将产生不同的激励效果，因此，要准确界定不同国有企业的功能，根据功能建立差异化的决策机制。
第三，创新股东结构，考虑引入积极股东。代表国家履行出资人职责的部门从机制上看无法扮演一个积极股东的角色，国有企业的生产经营的与该部门或部门中个人都没有直接的利益关联，此外，对国有资产的监管形式过于粗放，多为事前审批，缺少事中事后的监督追责。引入专业股权投资者作为积极股东，可有效解决股东缺位的问题。
第四，对国有企业功能实现情况进行客观评价。代表国家履行出资人职责的部门，要建立一支熟悉企业、了解企业的专业团队，对国有企业经营情况、功能的实现情况能够做出客观公正的评价，才能客观的评价出企业管理的经营业绩，提出经营管理改进的意见，更好的实现国有企业功能。
第五，企业管理人才的配备。一方面选择具备能力的人到决策层的位置履行职责，科学评价管理职位所需的技能，建立人才储备库，对其所具备的能力进行客观评价。另一方面将决策层与国有企业功能实现进行利益捆绑，建立有效的激励机制。
3.国资监管工作的改革。当前，国资监管部门对国有企业的监督与管理普遍存在越位、错位、不到位现象，主要体现于仍承担部分超出出资人职责范围的权力，以行政命令的形式对国有企业行为进行干预，限制了国有企业在市场中积极参与竞争的行为。同时，又存在国有企业功能界定不准，国有企业功能实现情况评价不客观，决策机制不科学，对经理层的激励机未有效建立等方面问题。因此，要对国资监管工作进行大刀阔斧的改革。
第一，国资监管部门在法定范围内代表国家履行出资人职责。国资监管工作事项系建立清单制度，属社会公共管理职能的工作事项全部予以剔除。公共管理职能部门向国有企业行使公共管理职能时，不需通过国资监管部门，如有需出资人知晓的事项，由企业报告国资监管部门。
第二，增加必要的国资监管部门职能。为履行好出资人职责，在原有职能的基础上，增加必要的职能。比如，国有企业发展战略规划由审核方式转变为根据国有企业功能编制发展战略和规划，由国资监管部门和企业进行编制，同时借助发展改革部门等政府部门专业力量。再如，增加国资监管部门要有国有资本的运营的职能，该职能也可能通过设立国有资本投资运营公司来间接实现。又如，增加对国有企业经营管理提供建议意见的部门，不断发现国有企业的管理问题，促进国有企业不断完善管理水平。
第三，提离国资监管部门专业力量。国资监管工作是一项专业性很强的工作，国资监管工作水平高低是由国资监管部门工作人员的专业水平决定的，国资监管部门需要由一支精通企业经营、资本运营、财务管理、人事管理等具有较高专业性的团队组成。就需要创新人才引进机制，加强国资监管人才队伍建设。
