通常认为， 西方公共行政理论主要包括传统公共行政理论、新公共行政理论、新公共管理理论、新公共服务理论、 整体性治理理论和公共价值管理理论， 而 20 世纪 80 年代大行其道的民主行政理论和民营化理论常常被忽略。 1991 年在雪城大学(Syra-cuse University)召开的公共管理学术研讨会，标志着新公共管理学派的创立。 新公共管理理论问世之后，迅速在西方公共行政学界占据了主导地位。 与此同时，也有许多学者对新公共管理理论进行了批判。 研究发现，一些批判者对新公共管理理论的批评，应该针对的恰恰是民营化理论， 而不应该是新公共管理理论。
一、 民营化理论及其理论谱系
(一)民营化理论的构建背景
二战结束后， 西方资本主义国家进入 黄金时代， 呈现出一派繁荣的景象。 然而到了 20 世纪 70年代，整个西方世界的经济、政治、社会、文化开始暴露出一系列的问题和矛盾。 在经济方面，西方国家的繁荣景象慢慢消退，为滞胀所困扰，政府财政收入大幅减少。 而后出现的石油危机更是雪上加霜，引发经济危机， 导致各国经济不断衰退、 财政状况急剧恶化，再也无法支撑福利国家政策。 在政治方面，西方资本主义国家的政府机构不断膨胀， 办事人员数量猛增， 官僚体制走向僵化， 公共服务效率和质量低下，引发民众对政府的不满。 在社会方面，西方国家受暴力、吸毒、失业、种族冲突、环境污染、生态失衡等社会问题困扰，并不断受到民权运动、新左派运动的冲击。 在文化方面，微电子技术、计算机技术和通信技术的发展对生产和生活方式产生了巨大影响，人们的思维方式日益理性化， 社会文化的整体氛围笼罩着浓厚的理性化色彩， 一定程度上冲淡了对伦理道德价值的诉求， 而以个人主义为价值诉求的嬉皮士文化成风。 个人主义的过度发展，一方面造成物欲横流，道德价值普遍贬值;一方面导致价值相对主义日益流行，是非善恶的标准越来越模糊。 一些人在满足基本物质需要后，丧失了生活的意义和目标，感到空虚无聊或苦闷彷徨。
政府等公共组织的急剧扩大所带来的财政压力， 是民营化运动出现及民营化理论得以构建的直接原因。 日本 1958 年公务员数量约 189 万，1980 年为 401 万，增长了一倍多。 联邦德国战后公务员数量的变化与日本基本相同，1950 年为 79 万，1989 年为180 万。 英国文官人数的增长则更加明显，这也是撒切尔政府推行政府改革的一个主要原因。 美国的情形也基本相同。 与公务员数量增加同步的是政府开支。 资料显示：在欧美发达国家，政府开支普遍占到了 GDP 的 50%以上。 与之相伴的是公共组织内官僚主义盛行， 繁文缛节和低效率与政府权力的日益扩大形成了鲜明对比。
从理论层面来看，美国经济学家米尔顿弗里德曼(Milton Friedman)1955 年出版的《经济学与公共利益》一书，为民营化运动奠定了理论基础。 1969 年，美国管理学家彼得F德鲁克(Peter F.Drucker)在《不连续的时代》一书中提出了民营化的建议。 同年，美国学者萨瓦斯(E.S.Savas)撰文建议采取民营化举措，打破政府垄断。 20 世纪 70 年代，凯恩斯主义的弊端日益凸显， 萨瓦斯、 普尔 (Jr.Robert W.Poole)、 斯潘(Robert M.Spann)和罗斯巴德(Murray N.Rothbard)等学者的论述进一步加固了民营化理论基础。 20 世纪 70 年代末 80 年代初， 英国的撒切尔政府和美国的里根政府开始推行民营化运动。 之后这一运动在多个国家推行，对这些国家的政治、经济和社会发展产生了不可忽视的影响， 民营化理论及之后的新公共管理理论也因此得以成型。 这两种理论分别在 20世纪 80 年代前半期和 90 年代前半期， 成为西方公共行政学的主导理论。
(二)民营化理论的要义及理论谱系
民营化运动促成了民营化理论的构建。 民营化理论的要义为：(1)重新审视政府在公共服务中的角色， 从而考虑在供给公共服务的过程中引入非营利组织和私营部门的力量。 (2)政府在供给公共服务过程中存在的高成本、低效率和低质量等问题，通过实施民营化可以得到明显改善。 (3)践行民营化理论，要实现的就是将部分公共服务的供给从依赖政府转向依赖私营部门。 (4)供给公共服务的制度安排包括政府服务、政府间协议、政府出售、合同承包、补助、凭单、特许经营、自由市场、志愿服务和自我服务。 根据具体环境的不同，必须对这些制度安排方式进行权衡和选择。
政府改革过程中践行民营化理论可以取得很多成绩，比如：在提高公共服务质量的同时，有效降低公共服务成本; 公民在获取公共服务的过程中的选择机会得以增加;整合民间资源用于国家发展;促使政府部门及其工作人员采取措施改进绩效。 但是，实践中民营化理论又遇到了一些挑战，比如：如何促使政府各部门从管理向治理发展，如何促使政府官员尽快掌握推进民营化进程所需的各项新技能，如何在政府部门与非营利组织之间构建良性互动关系， 如何妥善解决企业家精神与行政道德之间存在的矛盾，等等。 同时，践行民营化理论还会引出下述问题：对社会责任和公共利益的忽视;特权和贪污现象加剧; 难以克服公共服务供给及获取过程中存在的不公平现象;对私营部门监管不力;私营部门供给的公共服务， 难以满足社会公正性和社会外部利益的要求。
民营化理论属于工具理性流派。 在核心价值方面，它倡导绩效，与传统公共行政学理论近似。 在人性假设方面，它的理性经济人与传统公共行政学理论的理性人近似。 在方法论方面，它与传统公共行政学理论同样采用实证主义。 在政府角色方面，传统公共行政学理论认为政府应该扮演执行者的角色，民营化理论认为政府应该扮演掌舵者的角色。 在学科定位方面， 认为公共行政学应该是一门市场导向的学科。 整体而言，民营化理论在五要素方面近似于传统公共行政学理论， 这是民营化理论归属于西方公共行政理论中工具理性流派的关键原因。
二、 新公共管理理论及其理论谱系
(一)新公共管理理论产生的背景
二战以后，获得长足发展的公共选择理论、委托代理理论、交易费用理论，成效显著的民营化运动，私营组织的变化和发展， 互联网和通讯技术的发展与应用，为新公共管理理论的产生奠定了基础。
公共选择理论支持将经济学理论应用于公共领域，认为理性人是受激励系统引导的，不管他的个人喜好如何。 惩罚会打击个体的活动，而奖励会吸引个体采取进一步行动。 因此，胡萝卜和大棒不仅能够指挥驴子，也能指挥科学家和政治家。 官员们不好好工作，原因在于他们试图获得个人利益，而不是公共利益最大化。 在公共组织内有效解决这个问题的办法就是引入竞争和公共选择， 让公共组织像私营组织一样运行，接受大众和市场的监督。
委托代理理论试图找到一种激励机制， 使得代理人能够按照委托人的意愿来行动。 为了对代理人进行有效监督， 必须通过契约的形式规范其权利和义务。 它认为对公共组织也可以通过合同外包的形式进行管理，以减少代理人的背约行为。交易费用理论认为， 提高公共组织效率的有效办法是降低交易费用，而采取市场机制，通过外包，引入市场竞争机制，是有效降低交易费用的办法。
这些经济学理论都不同程度地认为引入市场竞争和企业化管理，是治理公共组织问题的有效手段。随着公共组织的规模和公共财政支出的扩大，公共组织的问题已经不是单纯的政治问题， 公共组织的效率和消费直接影响私有经济的发展， 甚至在有些领域已经与私有经济进行相互竞争。 为了营造公平的竞争环境， 也要求借鉴私营组织的某些管理方法和技术对公共组织进行改造。 随着全球化的发展，政府组织越来越多地参与到国际竞争中，政府改革随之被提上议事日程。 在技术方面，20 世纪 80 年代末和 90 年代初，互联网、通讯技术迅猛发展，民众对政府的效率和监督的要求不断提高， 例如电子政府就对政府运行提出了新的要求。
20 世纪 70 年代末 80 年代初，在欧美各国及部分第三世界国家大行其道的民营化运动，为民营化理论的完善提供了现实基础。 民营化运动在较短的时间内就取得了重要成效，它的大部分举措至今依然深刻地影响着世界主要国家。 在民营化运动的基础上得以成型的民营化理论， 为新公共管理理论的构建奠定了理论基础。 作为民营化理论的后续，新公共管理理论至今依然是很多国家执政者所采纳的管理理论。
(二)新公共管理理论的主要内容
学者们对新公共管理的内容有不同的看法。 胡德(Christopher Hood)的归纳为 7 点：把公共部门放手于专业管理;绩效测量和指标要明确;特别强调产出控制;公共部门向分散化转变;转变为更大的竞争性;重视私营部门的管理实践风格;注重资源运用上的克制与节约。 奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中从 10 个方面阐述了政府应有的作用，可以理解为新公共管理的十大原则。 英国著名公共管理理论家简莱恩 (Jane-Erik Lane) 将新公共管理概括为契约主义。 波利特(Christoppher Pollit)认为，新公共管理主要是由古典泰罗主义的管理原则构成的，它强调企业管理的理论、方法、技术和模式在公共部门中的应用。 《布莱克维尔政治学百科全书》把新公共管理的内涵概括为：宁要小规模机构，而不要大规模机构的倾向;宁要劳务承包，而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向; 宁要提供公共服务的多元结构， 而不要单一的无所不包的供给结构的倾向;宁可向使用者收费，而不把普通税金用于资助不具有公共利益的公用事业基础设施的倾向;宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具的倾向。
新公共管理在不同的国家具有不同的表现形式，在不同的学者看来也就会有不同的特点。 总体上看，新公共管理主要包括以下内容：
(1)决策和执行二分 。 用奥斯本和盖 布勒的话说，就是政府只负责掌舵，而划桨的职能则外放社区组织或下放基层，让管理者自己管理。 这样，既可以调动社区和基层员工的积极性和灵活性， 以便对社会需求做出迅速的回应， 又能使政府集中主要力量来应对重大的社会问题。 必须指出的是：决策与执行二分实际上是政府职能转变和政府权力分散的结果。 换言之，只有实现政府职能的转变和政府权力的分散，才能实现决策与执行的二分。
(2)绩效导向。 反对传统的公共行政重规则而轻绩效的做法，主张放松内部管制，实行严明的绩效目标控制。 呆板的规章会扼杀员工的创造性和灵活性，降低员工的士气，从而导致低效率。 坚持目标导向，建立科学的绩效评估体系，放手让员工大胆地去做，就可以激发他们的积极性和主动性，提高办事效率。
(3)顾客本位。 政府的社会职责是根据顾客的需求提供服务。 只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求，并促进政府服务质量的提高。 政府通过调查、倾听顾客意见，建立明确的服务标准，向顾客做出承诺，赋予顾客选择卖主的权利，就可以实现改善公共服务质量的目的。
(4)引入竞争机制。 政府没有效率的主要原因在于政府独家提供公共服务，缺乏竞争。 因此，需要用市场的力量来改造政府， 让更多的私营部门参与公共服务的供给。 在公共部门与私营部门之间、公共部门机构之间展开竞争，可以降低成本、提高服务水平和政府工作效率。
(5)工商管理取向。 公共部门管理与私人部门管理在许多方面是相似的， 而当代私人部门的管理经验、理论、方法及原则比公共部门优越有效得多。 因此， 应该采用私人部门的模式来对公共部门进行重塑。 新公共管理中的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、产出控制、人力资源开发等，主要源于私人部门的管理实践。 于是，出现了公私部门管理在理论和方式上的新融合。
(6)强调行政的政治色彩。 认为传统公共行政所强调的政治-行政二分法要求公务员保持中立根本就不具有可行性，因为行政具有浓厚的政治色彩，公务员和政治官员相互影响是不可避免的。 正视公务员的政治功能， 不仅要使公务员尽职尽责地执行政策，还要使他们积极、主动地参与公共政策的设计和制定。 基于这种看法，主张给予部分高级公务员行政使命，让他们参与政策制定过程并承担相应的责任，使他们保持政治敏感性。
(三)新公共管理的理论谱系
新公共管理理论在西方公共行政理论中的谱系，可以通过它在 5 个要素(核心价值、人性假设、方法论、政府角色、学科定位)上的见解来确定。
从核心价值看， 新公共管理受管理主义传统的影响，把追求 3E(经济、效率、效益)作为其核心目标，强调企业价值的优先性和工具理性，采用民营化、合同外包、顾客导向的手段以及一些工商管理技术，提高公共服务的效率和质量。
从人性假设看， 新公共管理以经济理性人为假设，构建了以市场为导向的公共服务提供机制、以激励为导向的内部管理机制。 在承认官僚个人合理利益的前提下，设计一种制度，引导、激励官僚提高公共服务的效率和质量， 使得公共行政方法由传统上重视组织理性的官僚制规则取向， 转向重视个人理性的市场激励取向。
从研究方法上看， 新公共管理以经济学理论和管理学理论为基础， 吸收私营部门管理的优秀成果和经验，比如绩效管理、合同制、成本-收益分析等，拓展了公共行政学研究的内容。 它不仅关注政府内部的管理，更重视公共服务的提供以及公众的需求;但是，始终没有跳出实证主义的窠臼。
从对政府的角色定位看， 新公共管理主张管理与执行分开，政府扮演掌舵者的角色，负责管理公共服务的提供， 将公共服务的具体操作交给市场和社会组织。 此举可以使政府从公共服务提供的细节中解脱出来，集中精力和财力做更重要的事情，又可以通过市场竞争机制， 打破政府在公共服务领域中的垄断地位，降低公共服务的生产成本，公民在公共服务方面有了更多的选择权。 政府在挑选和监管公共服务的提供方面花费更多的时间， 则意味着公共服务的交易成本和监管成本上升了。 因此要想使这个模式成功运作，必须压低交易成本和监管成本。
从学科定位看， 新公共管理把公共管理作为其学科定位， 在一定程度上改变了公共行政学的研究主题、范围、学科结构、理论基础和实践模式，拓展了公共行政学的研究范围。 欧文休斯指出，行政的职能与管理相比更狭窄，限制也多。 因此，从公共行政转变为公共管理， 在理论上与职能上发生了重大的变革。 《公共管理战略》一书的作者指出：公共行政这一术语渐渐地几乎与政府官僚机构完全相关，而更新的术语公共管理可能更具变通性。
总之， 新公共管理理论不同于传统的官僚制理论，它主张更多地利用市场机制，大幅缩减政府的规模，更加注重管理的绩效和行动的结果，而不再拘泥于繁琐的程序。 但是，它保留并强化了传统官僚制关于行政的判断维度效率， 并没有跳出传统官僚制的工具理性的窠臼， 因而仍然属于西方公共行政理论中的工具理性流派。
三、新公共管理理论对民营化的扬弃
(一)民营化理论与新公共管理理论的异同
一般认为， 新公共管理理论是民营化运动在理论层面的展现。 实际上，新公共管理理论并非民营化运动的直接展现。 对民营化运动加以直接展现的是民营化理论， 新公共管理理论只是民营化理论的后续，且在很大程度上对民营化运动进行了扬弃。 通过要素比较(见表 1)，可以发现民营化理论与新公共管理理论的不同
民营化理论是新公共管理理论的先声， 这是它们相似度很高的关键原因。 它们之间最重要的区别在于：(1)民营化理论过分偏重绩效，忽视社会公平和公正，而新公共管理理论在注重绩效的同时，能够兼顾社会公平和公正;(2)民营化理论偏重于将理论应用于实践，并通过总结实践经验进一步完善理论，而新公共管理理论偏重于理论构建;(3)民营化理论主要采用实证主义， 新公共管理理论则采用经验观察和实证分析;(4)民营化理论认为公共行政学应该是一门以市场为导向的学科， 新公共管理理论则认为(新)公共管理是公共行政学的学科定位。 有些学者未充分注意到这两种理论之间的区别， 结果往往将批判民营化理论的某些观点用于批判新公共管理理论。
(二)对新公共管理理论的错误批判
20 世纪 90 年代，民营化运动的某些弊端日益明显。 部分学者将新公共管理理论视为民营化运动在理论层面的直接体现， 于是对新公共管理理论进行了批判。 批评者认为，新公共管理理论不过是一系列由政府主导的活动的集合， 只是在这个过程中注重了对代理人的控制、用户导向以及绩效管理，而忽视了社会公平和公正，其本质依然是工具导向的。 如林恩指出：新公共管理实际上并不存在管理， 它实际上只是强调了对于流水线上的政府工作人员的绩效控制，其最主要的目的是提高服务质量。 因此，它不过是用来管理的一种工具而已。 这些批判性观点，针对的不应该是新公共管理理论， 而应该是民营化运动及民营化理论。 民营化运动过程中的某些举措加剧了社会对立和社会矛盾， 富人得到更多的 实惠，而穷人则更穷。 新公共管理理论从未削弱对社会公平和公正的重视。 这里，涉及如何理解社会公平和公正的问题。 公平和公正，不仅仅是指财富、权利、地位等分配和制度安排的平等性，也包含参与其运作过程的平等性。
关于对待社会公平和正义的问题， 批判者认为新公共管理理论的缺陷表现在以下几个方面：第一，没有试图将社会公平和公正纳入其研究范围;第二，在实践中实际上仍然制造了不公平现象;第三，它的市场导向容易给人造成难以实现社会公正的印象;第四，新公共管理无法将社会正义融入其实践中，因为以个体为导向的公平和正义的概念与公共价值相违背。 这种观点所针对的也应该是民营化运动及在此基础上形成的民营化理论， 而非新公共管理理论。 针对这些批判性观点，哈罗(Harrow)逐一进行了反驳。 他认为，效率和公平在本质上并不矛盾，而且新公共管理理论并没有排除对社会公平和公正的追求。 新公共管理正是通过对效率和效果的追求，在最大程度上保证了公民平等地享用公共服务的权利;通过提倡专业、高效和竞争的机制，最终目的是要提供平等的机会以及对公共组织的决策过程进行控制; 它的用户导向正是为了促进个体对公共组织的运作进行监督，以实现真正有效的社会公平和正义。哈罗还列举了大量事实来证明新公共管理理论与实践促进了社会公平和公正。
从新公共管理理论所强调的绩效管理来看，其中也存在工具理性和价值理性的调和。 绩效管理作为工具理性的集中表现， 强调效率在公共组织中的重要性，但考察绩效考核的过程，则不难发现其中一直存在着价值理性诉求： 在绩效考核的目标选择阶段，决策者会面临在不同目标之间的抉择，并受到不同利益相关者的影响;在考核指标的确定阶段，存在如何公正全面地反映绩效考核目的这一问题; 绩效考核信息的收集、分析和报告阶段，不仅仅是简单的信息处理过程， 还包含如何公正反映组织内部成员和组织的整体绩效， 以及如何保证不同偏好公民和相关利益团体的知情权。 绩效考核的整个过程，都存在程序公正和信息公正的问题。 绩效管理过程是否透明、考核程序是否公正、绩效信息的质量如何、绩效信息的公开程度等等， 都会在不同程度上影响绩效管理的结果。 效率得到显著提高的公共组织，必然需要在这些方面同时努力，而非简单地注重效率。
新公共管理理论源于民营化和公共选择等理论， 它的很多观点可以作为管理的一般准则通用于公共组织和私营组织，譬如绩效评估、一站式服务、外包、问责和竞争的思想、改进财政管理的思想等。新公共管理理论的很多主张是对不同时期的管理思想的重新组合，它在本质上并没有提出新的范式。
(三)新公共管理理论扬弃民营化的原因
在民营化运动中得到完善的民营化理论， 过分注重绩效而忽视了社会公平和公正。 作为这一理论的后续， 新公共管理理论在注重绩效的同时对社会公平和公正加以关注， 一定程度上扬弃了民营化运动。 整体来看，进行这种扬弃的主要原因包括以下几个方面。
(1)对民营化运动的反思。 民营化运动曾在欧美发达国家及某些第三世界国家大行其道， 有效地解决了政府部门效率低下等问题。 但是，民营化运动过分注重效率而忽视了社会公平和公正， 其弊端在 20世纪 80 年代末 90 年代初就逐渐显现， 引发公共价值危机、腐败危机和顾客隐喻等问题，同时还引发了一系列经济问题。 例如在英国，这一时期通货膨胀卷土重来，1989 年 6 月达 8.3%，1990 年底高达11%，是西欧平均数的 2 倍。 政府为抑制通货膨胀而采取高利率政策，导致生产和消费下降、企业倒闭、失业率上升。 英国的外贸逆差也不断扩大，1988 年其国际收支逆差达到创纪录的 147 亿英镑 (约合 253亿美元)。 社会各界注意到民营化运 动引发的问题，对民营化运动展开批评，为新公共管理理论修正民营化运动中某些矫枉过正的举措提供了动力。新公共管理理论的构建者在阐述其观点时， 注意吸纳了价值理性流派的观点 (尤其是民主行政理论的观点)，以解决民营化运动中出现的问题。
(2)政党赢得执政机会并长期执政的需要。 20 世纪八九十年代，英、美等国执政党不断更替。 执政者为了保住执政地位， 发现民营化运动引发的问题之后， 在推进民营化运动的过程中也势必采纳能够较好地避免这些问题的理论， 这是民营化领域的理论得以不断发展完善的重要原因。 民营化领域的理论不断改进， 为新公共管理理论的完善创造了良好的理论基础。
(3)公共行政理论中价值理性谱系对工具理性谱系展开挑战的影响。 西方的各种公共行政理论，根据其属性可以归入工具理性谱系 (如传统公共行政理论、 民营化理论、 新公共管理理论和整体性治理理论)和价值理性谱系(如新公共行政理论、民主行政理论、新公共服务理论和公共价值管理理论)。 20 世纪 60 年代末，倡导工具理性的传统公共行政理论在西方公共行政理论中的主导地位受到新公共行政理论的挑战。 一些行政学者认识到：公共行政学中的任何一种理论都不应该过分偏重工具理性或价值理性，应该在基于某一种理性构建理论的基础上，适当吸纳倡导另一种谱系中公共行政理论的可取之处，这样才能够有效地提高自己倡导的理论被执政者采纳的可能性， 并延长这一理论在西方公共行政理论中占据主导地位的时间。
(4)倡导价值理性的新公共行政理论和民主行政理论的影响。 1887-1968 年，倡导工具理性的传统公共行政理论一直在西方公共行政学领域占据主导地位。 新公共管理理论产生之前，占据主导地位的公共行政理论分别为新公共行政学(1968-1979 年)、民营化理论(1979-1987 年)、民主行政理论(1987-1991年)。 倡导价值理性的新公共行政学及其后续的民主行政理论对新公共管理理论产生了重要影响。 倡导价值理性的公共行政学派的兴起， 使新公共管理理论的倡导者深刻认识到社会公平和公正的重要性，因此在构建新公共管理理论的过程中吸纳了价值理性流派的可取之处， 使新公共管理理论不再像传统公共行政理论和民营化理论那样在理性方面显得十分极端化。
(5)理论家对实践家的扬弃。 民营化运动过程中，政府所依仗的理论家在很大程度上是实践家， 而新公共管理理论的代表人物则很大程度上是理论家。相对而言， 实践家更为关注短期效益在自己倡导的理论被执政者采纳之后，须尽快取得成效(尤其是经济方面的成效); 理论家在关注短期效益的同时，能够兼顾中长期效益及社会公平。 推进民营化进程的实践家，注重短期内提升绩效，从而忽视了社会公平与公正。 新公共管理理论的构建者出于长远考虑， 修正了民营化运动及民营化理论中存在的忽视社会公平与公正的问题。 这一区别是新公共管理理论扬弃民营化运动的重要原因之一。
四、结语
新公共管理理论至今依然在公共行政学领域具有重要影响力，并被许多国家的执政者所践行。 我们认为， 最根本的原因就是它对民营化运动及民营化理论进行了扬弃， 使得它以工具理性为基础而兼具价值理性色彩， 即在在注重绩效的同时兼顾社会公平和公正。 这一举措符合西方公共行政理论的发展趋向逐渐实现工具理性与价值理性的融合，这是该理论经久不衰的关键原因。