摘 要: 目前 我国轨道 交通 建设资金仍以政府投入为主,没有很好发挥 社会 资本的作用。该文通过介绍PPP模式的概念、运作思路, 分析 其优点,结合我国实际情况,提出PPP模式在我国轨道交通领域运用的 方法 及应注意的 问题 。
关键词:轨道交通;PPP模式;融资
一、PPP融资模式介绍
PPP模式的主要运作思路见图1。根据国际经验,世界各城市轨道交通项目的投融资、管理模式大多采用“国有国营”模式,即完全由政府财政投入、建设并运营。采用这种模式的主要原因在于轨道交通项目投资大、盈利低、投资回收期长,社会投资者投资地铁建设和运营的积极性不高。世界上主要的特大型城市,如纽约、柏林、巴黎、莫斯科、汉城等地铁项目都采用“国有国营”模式。为了拓展资金来源,提高建设、运营效率,一些国家或城市在传统的“国有国营”模式的基础上对地铁的融资渠道、建设和运营环节进行了一定程度的改革,建立多种收益模式,不同程度地吸引了社会投资,同时引入市场竞争机制,达到对地铁项目市场化运作的目的。其中,PPP模式作为近年来在国外基础设施领域新兴的一种项目运作方式逐渐受到广泛的关注。
PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式,这是一种以参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的 现代 融资模式。其典型的结构为:政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司),由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的 金融 机构达成一个直接协议,这个协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定,这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种PPP融资模式的实质是:政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营[1]。
PPP代表的是一个完整的项目融资概念。政府并不是把项目的责任全部转移给私人 企业 ,而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。政府的公共部门与私人参与者以特许协议为基础进行合作,与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同,他们的合作始于项目的确认和可行性 研究 阶段,并贯穿于项目的全过程,双方共同对项目的整个周期负责。在项目的早期论证阶段,双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作,对采用融资的可能性进行评估确认,采取有效的风险分配方案,把风险分配给最有能力的参与方来承担。成功融资方式的标志就是它在各参与方之间实现了令人满意和有效的项目风险分配。PPP模式中,若公共部门与私人企业之间存在分歧,任何一方不能独自改变项目的实施,而应当平等地在特许协议基础上处理。
PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势,即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。
1)PPP模式使民营资本更多地参与到项目中,提高了效率,降低了风险。这正是现行项目融资模式所缺少的。PPP方式的操作规则使民营企业参与到项目的确认、设计和可行性研究等前期工作在内的整个项目运行周期中,这不仅降低了民营企业的投资风险,而且能将民营企业在投资建设中的高效管理方法与技术引入到项目中,还能有效地实现对项目建设与运行的控制,从而有利于降低项目建设投资的风险,较好地保障国家与民营企业各方的利益。
2)PPP模式有利于转换政府职能,减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来,从过去的基础设施公共服务的提供者变成监管的角色,从而保证质量,也可以在财政预算方面减轻政府压力[2]。
3)PPP模式可以使政府部门和民间部门取长补短,发挥政府公共机构和民营机构各自的优势,弥补对方的不足。双方可以形成互利的长期目标,以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
4)PPP模式风险分配合理。PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商的风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。
5)PPP模式 应用 范围广泛。该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制,可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、 医院 、学校等。
二、轨道交通运用PPP的运作模式
从公共产品 经济 学角度来讲,轨道交通应该属于准公共产品,它的特点之一是既有一定公益性也有一定盈利性,既可以由政府来提供也可以通过政府建立某种补偿机制,由市场来提供。在处理公共产品或准公共产品的建设和经营上,应该解决好政府和企业两个层面上的关系,建立 科学 的补偿模式和激励约束机制。否则,政府和企业之间会形成一种博弈关系,而这种博弈的结果往往会造成政府和企业双方的利益都受损。PPP模式正好处于两者之间,找到了一个恰当的结合点,将两者有机地结合起来了[3]。
PPP模式没有固定的投资模式,根据每个项目的特点、所在地的投资环境、各参与主体的具体情况,形成每个项目自身的投资模式。结合我国轨道交通行业的实际特点,从结构融资的角度,采用项目特许经营权的运作方式,可实行两种国内地铁项目的PPP运作模式。一是前补偿模式,也就是建设期补偿模式;二是后补偿模式,也就是运营期补偿模式。这两种模式都特别强调了风险分担、利益共享。实际上PPP模式的最大优势就在于此。过去公共产品没有市场化的时候风险全部由政府承担,现在市场化后也不能全部由企业承担。比如客流风险的问题,很大程度上取决于政府对地铁 网络 的规划和实施的进程;又比如轨道交通周围的公交竞争格局、各种公共交通工具的价格比例等,都不是企业所能够左右的。如果政府要把这些都强加给企业,就不能很好吸引社会资金的投资。风险的识别与合理分配是成功运用PPP模式的关键,在特许权协议及合同设计中应当权责对应,把风险分配给相对最有利承担的合作方。在这两种模式下,政府资金都将参与到整个地铁项目的不同阶段。
1)SB-O-T模式,又称前补偿模式。将一个完整的城市轨道建设项目分割成两部分:第一,公益性部分,包括车站、轨道、洞体等土建工程;第二,盈利性部分,包括车辆、信号等设备的投资。公益性部分由公共部门出资的投资公司负责建设,而盈利性部分则由 社会 投资组建的PPP项目公司来完成。项目全部建成后,政府部门与PPP公司签订特许经营协议,按照提供服务的质量、安全、效率等指标,对PPP项目公司进行考核。在项目成长期,政府将公益性部分无偿或象征性地租赁给PPP项目公司,以保证其正常收益。在项目成熟期,政府收取一定比例的租金,在收回政府投资的同时,防止民营 企业 的超额利润。项目特许期满后,PPP项目公司无偿将项目资产移交政府或续签经营合同。
此模式优点是通过对项目的分拆,降低了政府财政资金压力,吸引了社会资金,降低出资双方的风险;同时,在引入社会资金的同时带来了规范管理和专业经营,比较有效地建立了地铁项目的市场化收益机制。难点是政府在建设期资金投入仍然较大,相关 法律 法规、操作规则等还有待建立和完善。
2)B-SO-T模式,又称后补偿模式。按照 目前 国内固定资产投资项目的资本金制度,国有企业与民间企业共同出资组建项目有限责任公司,负责地铁新线项目的投资、建设和运营。政府部门以预测客流量和实际票价为基础,预先核定项目公司的运营成本和收入,对产生的运营亏损给予相应补贴。政府以运营期内客流量的年平均增长率(用a%表示)为控制标准,项目投入运营后,若实际客流量比预测客流量减少的幅度超过a%,政府则按照合同规定给予民营企业相应的补贴;如实际客流量达到预测客流量的1+a%以上,超出部分将由政府部门和民营企业按照一定的比例共享。在此模式中,预测客流量以3年为一个周期进行调整。目的是控制民营企业产生超额利润和保证其正常收益。特许期结束后,企业无偿将项目全部资产移交给政府。
此模式的实质是在项目的运营过程中,通过 科学 合理的运营补贴,并建立一定的激励约束机制,保证项目的良性运转,达到项目公益性和经营性的统一。
项目融资要点在于采取特许经营权方式,最主要的是“特许经营权协议”,以及合作协议、租赁协议等协议;最难点是票价政策①。
二、北京地铁四号线运用PPP模式的案例
1)北京市政府指定的北京市基础设施投资有限公司作为政府投资方,负责地铁四号线项目A部分的投资、建设,并享有A部分资产的所有权。A部分资产以租赁方式提供给下述成立的特许公司(PPP合作公司)使用。
2)政府投资方(北京市基础投资有限公司)和社会投资者(香港地铁公司、北京首都创业集团有限公司)签署《合作协议》,共同成立特许经营公司(以下简称“PPP合作公司”),香港地铁公司占49%,北京首都创业集团有限公司占49%,北京市基础投资有限公司占2%。政府投资方以A部分中部分资产的使用权出资,社会投资方以现金出资。PPP合作公司中,政府投资方不具有公司日常经营管理的决策权,但具有重大决策权,不参与公司的收益分配,也不承担经营亏损;社会投资者享有公司日常经营管理的决策权及收益权。PPP合作公司负责B部分资产的投资、建设,所需资金全部由社会投资者负责筹集。PPP合作公司与政府投资方签订《租赁协议》,通过租赁的形式取得A部分中另一部分资产的使用权,并向政府投资方缴纳租金;项目全部建成后,PPP合作公司负责线路的运营管理,并负责所有资产的维护和更新,同时享有票款收入和其他相关业务的收入。采用特许经营方式后,地铁四号线票价仍由北京市政府统一制定,如果运营亏损较高,政府投资方将通过增减租金、适当补贴等方式给予弥补。特许经营期结束后,PPP合作公司将全部项目设施无偿移交给政府投资方。
3)北京市政府交通委等部门与PPP合作公司签署《特许经营协议》,授予PPP合作公司特许权,同时明确政府与PPP合作公司的权利与义务,其中包括线路的票价政策、建设标准、运营标准和特许经营期结束后的项目设施移交标准等。为保证PPP合作公司进行线路正常的建设和运营创造条件,同时建立相关的监管和激励机制,规定不得转让特许经营权。如果PPP合作公司严重违反有关法律法规和《特许经营协议》,可采取包括收回特许经营权在内的措施。特许经营期包括建设期和运营期,为30年。
在全世界的轨道交通项目中至今还没有多少实际实施的PPP案例,因此,地铁4号线PPP的实施,对我国未来的基础设施投融资都具有较大 影响 ,可以说实现了某种突破。当然,未来它还需要经过时间的检验,需要在实践中不断进行完善。
五、我国运用PPP模式需注意的 问题 和建议
1 加强对地铁融资的指导,建立较完善的管理办法和政策法规
在国内,PPP模式的 应用 仍处于起步阶段,相关的专业性政策法规还不健全,处理具体问题时缺乏权威指导。有关政府部门应抓紧 研究 轨道交通等基础产业投融资、建设、运营等各方面PPP运作的标准化操作流程,降低社会投资者进入轨道交通行业的成本,同时便于政府部门的科学、合理的决策和管理。尤其是如何建立政府与PPP公司之间的关系,如何建立政府对企业在安全、服务、运营、票价等方面进行监督、约束、激励的规则与机制;如何建立轨道交通等经营性基础设施项目投资回报补偿的具体可操作性办法。如价格补偿机制、土地补偿机制、广告商贸补偿机制等,为每个具体轨道交通项目建立投资收益模型创造条件。
2 加快前期准备工作,丰富项目储备,做好项目包装
在具体项目运作过程中,PPP模式需要吸引社会资金。从以往经验看,在招商引资过程中存在几个比较大的现实问题。一是操作程序的颠倒紊乱,国家独立对项目进行投资时,要求在项目可行性研究报告中就必须确定融资方案,然后才能获得审批。但在引入社会资本的过程中,项目投资方出于对风险的控制,要求先提供可研报告,证明项目的可行性才能同意投资。这样就形成项目审批和融资方案孰先孰后的问题。二是项目储备滞后,当前基本设施建设项目中存在边设计、边施工、边筹资现象,项目规划滞后。为了赶工期,没有时间或条件确定最佳投资者,造成项目只能依赖更多的政府力量去完成。因此,要成功实施PPP,必须从项目的提出、规划、可行性研究、投资者确定、开工建设等各个环节保持一致性和前瞻性。三是项目的包装工作,以前基本设施建设项目的资金来源大多是国家投资和银行信贷,只要编写可研报告,批复后即可组织施工。但在项目投资主体多元化的PPP融投资模式中,必须要对项目本身进行商业化的包装,在调查研究的基础上制定商业计划书,通过专业机构向广大潜在投资者进行路演,最大限度地挖掘、展示项目的盈利性、可行性,最终确定科学、合理的融资结构。
3 建立地铁项目的成本体系和票价调整机制
目前,国内地铁缺乏客观、合理的成本数据,如地铁运营、维修等方面的业内标准,客流量等重要参数。但是,只有建立科学合理的成本效益曲线,才能使政府的资本金投入、财政补贴的适度投放有据可依,投资者才能做出正确的投资决策,同时也为地铁商业化运作提供技术、财务等基础资料。
另外,地铁票价问题是地铁项目市场化的核心。如何在政府为保证项目的公益性而实行的政府定价与地铁项目商业化所需要的自主定价之间,建立科学、合理、灵活的票价调整机制,也是地铁项目进行市场化操作的必要条件。
综上所述,在我国轨道交通建设中引进和应用PPP模式,积极吸引民间资本参与建设,并将其按市场化模式运作,既能有效地减轻政府财政支出的压力,以提高投资与运营的效率,同时又不会产生公共产权问题。因此,PPP模式在我国有着广泛的 发展 前景。
参考 文献 :[2]张晶.PPP融资模式在我国交通基础设施建设中的应用 分析 [J].内蒙古 科技 与 经济 ,2004,(S
1):30～31.
[3]王灏.加快PPP模式的研究与应用,推动轨道交通市场化进程[J].宏观经济研究,2004,
(1):46～48.