自2003年深化农信社体制改革以来，省级人民政府开始承担农信社的管理职责和风险管控，各省份都成立了省联社和其他少数省级管理平台对农信体系进行行业管理。回顾2003年深化农信社改革，2003年1月中共中央、国务院联合发布的《关于做好农业和农村工作的意见》（中发〔2003〕3号）中，对农信社改革，提出了“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”的总体要求。而同年6月国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》中，又在“地方政府负责”的部分，提出建立“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制。不难看出，省政府对于农信社的管理主要是通过省联社，这样一来政策强调的是省联社履行服务职能，在实践中必不可免地行使自上而下的行政权力。除此之外，省联社还担负着服务者和经营主体的角色。身兼服务平台、管理者和经营主体“三重身份”的省联社，风风雨雨中已走过了十多年，省联社未来如何发展，将走向何方，是值得关注和讨论的问题。
在当前制度下，省联社管理、指导县联社事务，看起来是理所应当的，但同时也不少干预了业务进展和人事任命，这常被认为“管控过多”；但若任由县联社自行发展，又可能被指责“无所作为”。于是，省联社一方面被国家有关部门和股东们要求减少干预，另一方面又担负着二者 的期待，履行行业管理的职责，维持农村金融稳定。这种“双重委托”下的两难境地，是由省联社尴尬的法人地位带来的。因此，未来省联社的产权关系和治理结构如何调整，将影响着农信社改革的方向和成效。
一身三任
2003年农信社改革，有明显的“花钱买机制”特征。通过不良资产赎买和产权关系重塑，农信社逐渐摆脱了历史包袱，资产质量和资金实力大幅提升。推动改革，省联社是关键一环，承担着完善法人治理结构的行业管理职能。然而随着农信体系改革进一步深化，省联社的定位、法律地位的矛盾逐渐显现。
首先，省联社是具有独立法人地位的金融机构。依据《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》第二条，省联社是由所在省（自治区、直辖市）内的县联社自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。从这一条规定来看，省联社是一个市场主体，负责地方金融业务。按照公司法，省联社是由县联社出资组建的法人联合体，理应由股东县联社来对其行使管理、监督等权利，并获得相应的服务，但这种自下而上的持股对应的却是自下而上的行政权。
其次，省联社类似于省政府下设的行政机构。2003年的《深化农村信用社改革试点方案》将农信社的管理权下放至省级政府，全国大部分省政府成立了省联社作为行业管理机构行使职权。在《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》中写到，经省（自治区、直辖市）政府授权，省联社承担对辖内农村信用社（含农村合作银行，下同）的管理、指导、协调和服务职能。在《国务院办公厅转发银监会人民银行关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》中，第十一条提到省级联社应严格按照有关法律、法规和行政规章实施对信用社的管理工作，尊重信用社的法人地位和经营管理自主权。以上文件都表明省联社在省政府指导下成立，省联社本是省政府的代表，需要对省政府负责。
从以上两点可以看出，省联社既是金融市场的经营主体，又可代表行政力量行使管理权。随着2010年开始农信社改组农村商业银行之后，县级法人实力和治理能力不断提高，省联社“逐步淡出行政管理，强化服务职能”的发展方向也逐渐明晰，即搭建“小法人+大平台”的农信体系。于是省联社又多了一个服务平台的身份。
双重委托
省联社如此复杂的身份实质来源于双重委托关系：省政府下达多份文件指导省联社管理农信体系，例如省联社对省联社高管有人事任命的权力；而县级联社作为省联社的股东，则希望省联社能为自身发展提供更加广阔的机会。
在双重委托关系下，农信体系存在以下几个问题。
省联社权责不对等。省联社对县联社掌握着人事权、管理权、监督权，对于利益分配方式、业务审批都有一定的干预能力。这些权力自于省政府的授权，并非是股东大会讨论所赋予的。如此一来省联社承担的县级联社营运风险也转嫁到了省政府，省联社事实上是对省政府负责，只是凭借着行政力量承诺承担责任，这样不对等的权责酝酿着道德风险。
由权责不对等带来的道德风险。由于我国存款保险制度尚未完善，主要是依靠政府的信用进行风险担保，省联社作为由政府部门主持建立的机构理所当然的成为了基层社风险的最终承担者。由于省联社经营者主要是对上级负责，自身对于如何改进业务、提高效益并没有很大的动力。对于县联社来说，在风险转移后，也会对更多地考虑满足上级要求。风险与机遇并存，当自身风险转移后，道德风险可能会阻碍农信体系进一步完善。
支农目标与自身发展目标之间混乱。由于同时被政府和县联社委托，支农目标与自身发展目标之间存在混乱。“双向负责”可能会导致省联社对于不同主体会表现出不同面孔。在2003年深化农信社改革后，基层农信社成为支援农村金融主力军。但农业作为弱质产业，农村金融领域硬骨头多，业务多高风险、低收益，县级联社随着自身实力变强，也逐渐想要离“家”。但省联社不仅得重视政府下达的政策性目标，也得尽可能地发展基层社。因此省联社作为协调国家、省政府和县域法人的中间人，很难忽视在支农目标和自身发展目标上冲突。
众说纷纭
由以上对双重委托关系分析可以得出，省联社的管理模式自身的过渡性明显，那么未来省联社该走向何方？早在2007年，银监会曾提出了联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社等五种模式。目前，由统一法人、组建联合银行和金融持股公司三种形式呼声较高，下文将分别进行分析。
统一法人模式
省联社拥有着对于县级农信社的实际控制权，但一直名不正言不顺，有很强烈的倾向把自己的权力“合理化”，那么一种直接的方式就是统一法人，即对省联社进行股份制改造，省政府成为最大股东对农信社、农商行进行管理。如此一来，省联社资金运作能力增强，风险抵御能力也随之加强，能够吸引更优质的客户资源。这种模式在众多省联社中是呼声较高的，大家都希望扩权、做大做强。
当然缺陷也是很明显的，如果省联社成为区域性商业银行总部，基层农信社刚刚解决历史包袱、和同类商业银行比管理水平和经营能力发展有限，竞争能力较差。并且，采取这种方式农信社有很大风险背离“立足‘三农’”的原则。目前，农信社深化改革“稳定县域法人”的原则已经基本确定，即使省联社有强烈意愿，建立统一大法人基本已经不可能。
联合银行模式
联合银行是由辖内各成员社共同出资、具有完善法人治理结构、以经营、管理和服务为主要三大职能的省级合作银行。多位学者结合中国实际，参考联合地方性银行方面做的较为成功的德国合作银行的国际经验，提倡这种平衡各方利益、不偏离支农根本目标的联合银行模式，符合银监会的改革思路。正如中国人民银行长沙中心支行的吴盛光在2011年提出这种模式保持了各级农信社相对独立的同时，也使得不同层次农村合作机构之间在业务上保持战略联盟。
该模式除了以上的优势之外，也存在以下几个问题难以回避。一是这种模式适合于经济较为发达的地区，因为成为县级联社需要有足够的资金实力和管理能力，在一些省份内的贫困地区的县联社难以有足够的资本与发展良好的县联社“平起平坐”；二是作为省级合作银行，采用的是股份合作制，即在合作制的基础上引入股份制。股份制要求资本的连接，而合作制要求劳动的联合，股份合作制虽说是劳资联合，一般会随着股东实力的增强出现资本和劳动的冲突，进而分化为股份制或者合作制。
金融控股公司模式
金融控股公司模式以股权为纽带，允许有实力的农村商业银行入股成为“金融控股集团”股东，金融控股集团再根据农村商业银行股东注资情况，对相关农村商业银行反向全资或控股方式注资。因此，金融控股公司是以股东的身份对农商行进行管理，对于未入股的农信社以原有方式进行管理和服务。
这种模式特点在于没有改变省联社和县联社两级法人的现有模式，维护了县域法人，同时省级层面仍然有协调、整合地方金融资源，防控风险的能力。并且，比起传统的省联社“金控公司”优化了股权，对控股农商银行按照公司法人治理机制运行，职能定位更为清晰顺畅，相应地基层农信社也具有独立法人地位进行自主经营，使得农信社成为具有造血功能的金融机构。秦农银行就是“以金融控股平台方式控制参股的金融机构”，由八家农村信用社出资建成，目前，省联社对其仍有管理权。
通过对比，可以发现不同的模式对应的是不同利益主体的诉求。省联社自身倾向于建立统一法人，相当于把农信社转为商业银行，省联社实力、权力能得到扩张。如此一来虽然能进一步整合区域农信体系，但有很大几率会偏离“服务‘三农’”的路径定位；实力较强的县联社倾向于脱离省联社行政化的管控，主要想通过联合来强化自身股东权力，但又因自身法律地位的限制，不能完全独立出农信体系自成一派，因此金融控股公司模式这种模式对于实力较强的县联社来说是比较推崇的，但真正推行起来，省联社的处境依然尴尬。至于联合银行的模式，则是为了实现县联社、省联社和省政府之间的良性合作，努力实现支援“三农”的目标。达成合作有利于全局的发展，但是在实际改革中各方还是会力求实现个体利益最大化，因此这种模式实现起来也有难度。
对某省的实地调查
为了解省联社在农信社改革过程中的定位、未来发展方向，笔者近期前往某省实地调查，笔者对该省内一个县联社，有关部门负责人、省联社相关负责人就有关省联社改革方向的相关内容进行了访谈。
县联社：小法人需要省联社搭建大平台
笔者调研的县联社实力在省内排名前列，正在准备上市。在调研过程中，重点对于省联社和县联社之间的关系和未来发展方向进行了交流。
该县联社负责人在谈到省联社和自身的关系时说到：“站在我们省的角度，省联社主要是行使管理权，在行业层面进行指导。”在他看来，县联社作为一级法人，法人地位主要体现在一些“审批流程、金融产品可以围绕县域来设计”。虽然省联社在支农、中小微贷款等政策性较强的业务上会下达任务、进行指导，但在县域的小循环内县联社有独立决策权，能够根据县域情况因地制宜地开发一些产品，具体业务并不受很多干预。除此之外，他提到“人事管理比较严格，行领导班子由上面任命，但是支行行长、中层干部可以自己决定。”接着他又打了个比方，“大法人存在还是像让我们戴了一个帽子，有些事情想做不能做，有些事想做做不到。”
由此看来，该省县域法人在其负责的区域内还是保留了一定的自主经营能力，但省联社管理较为强势。该负责人还提到，省联社依靠其整合的资源和实力，搭建了全省农信社通用的信息科技系统，这些产品在县域内很难研发出来。因此，从公司法的角度来看，当前农信社管理体制确实有些问题，非完全公司制导致了农信社无法于市场完全对接，存在滞后性。而省联社从建立至今对于整个行业的规范和发展还是起到了很重要的作用，这一点也是不能否认的。
当问及其对于省联社未来改制方向的看法，该负责人认为不能局限于“省联社和县联社的利益分配问题”，而是要从长远来看、思考如何发展县级联社、提高服务农村金融的能力。在他看来，“三农”是弱势的，能够靠农业来盈利的很少，基本都需要国家支持，依靠政府补贴来经营。农信社定位于“三农”，承担了社会责任，不是完全盈利性质的，“一般银行一单就放三个亿，我们放100个3万的贷款才300万”，成本实在高昂。基于以上的认识，他认为省联社改制是应该通过顶层设计来推进的，光靠自下而上的力量是不够的，还需要多个部门协调、进行系统性的调整，以达到协同发展的目标。
在省联社是否去行政化的问题上，他的观点是应该从系统的角度来思考，他说：“关键在于调音，不能把一个音一味关闭或者全部打开，一刀切是不对的”，“如果要去行政化，其他相关配套设施就要跟上，如果不去行政化，就要思考是否有其他方式进行弥补。”
该省是农业大省，广大地区县域经济尚且薄弱，县联社发展情况也参差不齐。农业农村贷款、中小微贷款成本高而收益率较低，农村缺乏正规金融机构。负责人感慨到，“农信社不能再离开农业了。”要做好支农，很难离开行政力量的参与。省联社整合了小法人、搭建了大平台，对于区域农信体系的发展是很有助益的。之所以以当前比较尴尬的形式存在有历史的原因，也有服务主体是“三农”的原因。综合以上考虑，省联社不应一味发展市场化，也不应该将去行政化作为唯一的目标。 政府有关部门负责人：行政管理有利于更好地服务“三农”
在与省政府有关部门负责人的访谈中笔者了解到，目前该部门针对省联社的主要职责是考察省联社的履职情况，包括人员结构是否合理、平台服务工作执行情况，是否存在越界的违规情况等，以协调、指导为主。其他职责还包括推动县农信社改制为农商行、解决高风险社存在的问题。
在这位负责人看来，“省联社不是一个经营主体，因为既不吸收存款，也不放贷款，只发行一些债务、能够在省联社间资金归集和调剂”，也就是说，省联社本质上属于省政府一部分，行政管理色彩较浓，对于基层社人事、资金、平台建设等方面都有参与管理。比如，农信社的人事都是通过省联社全省统一招聘，省联社对于县联社财务支出也有规定。虽然按照公司法应当是人员、经营管理权在股东手里，但目前确实是通过行政权力来运作的。对此，这位负责人认为，只要农信社还立足“三农”，这种管理就是必要的。即行政管理和市场机制在省联社混同起来，究其原因在于农业的特殊性。该省农业产业占比大，很多地方经济发展水平较低，很多农信机构不赚钱，因此支农、扎根县域发展的农信社就有很强的政策性。
基于以上判断，在他看来，由于必须坚持稳定县域法人的立场，省联社作为管理小银行的机构向服务平台转换的过程会比较艰难，需要有壮士断腕的决心和勇气。在几种未来省联社发展模式上，他个人比较支持金融控股的模式，但这种模式仍然没有改变省联社的尴尬处境，因为几家农信社联合后股权实力加强，话语权加强，省联社光靠行政权力和少许股权更难对其进行管理。
省联社相关负责人：极力平衡多重目标
在对省联社相关人士访谈中了解到，该省省联社对于县联社的管理主要在制度建设、干部管理、业务指导和服务网络建设四个方面。该负责人认为，省联社的法人地位和管理职能“按照政府文件和公司法来看都是有依据的”。首先，省联社自上而下的管理权力来源于省政府文件；其次，县联社出资组成了省联社，两个法人之间具有一条自下而上资本纽带。政策纽带和资本纽带共存于同一体系是存在冲突的，因此，他也认为省联社现有体制的矛盾在于自下而上的虚置的股权和自上而下的事实上的行政管理权，可以预见这种不顺畅的机制未来是一定会进行调整的。
在谈到对省联社这种模式的看法时，和县联社、省政府有关部门负责人类似，省联社相关负责人也强调了农业的特殊性，省联社作为大平台给分散的小法人带来风险防控、经营管理、平台搭建等方面带来的好处。实情也确实如此，该省城乡二元体制结构比较明显，针对“三农”的金融服务不足，当前农信体系的状态是符合本省经济发展水平和需求的。
在谈到农信社经营目标是否存在混乱的问题上，他认为“支农目标和自身发展目标识相互统一，相互促进的。由于历史等各个方面的原因，农信社和其他商业银行在统一金融市场竞争没有比较优势，科技、人才、管理都存在差距。”在他看来，只有定位“三农”，农信社才有最良好的发展机会。“唯一在农村发展有机构完整优势，有地缘优势的只有农信社。”他接着说，“当下体制有利有弊，要一分为二来看，未来省联社的职能是存在的，问题是省联社以什么方式存在，名字可能也会变化。”
省联社改制方向是一个关键的问题，他对此立场总结为四个不能变，即“股份制方向不能变，服务“三农”定位不能变，稳定县域法人不能变，维持体系框架完整不能变”。从这几点来看，省联社方仍然在稳定当下体系的基础上试图平衡多个看似冲突的目标。
路向何方？
从调研情况看来，无论是县联社、省政府有关部门还是省联社看来，都认为现在省联社较为纠结的定位和职能来源于农信社一直以来的定位、该省农业在经济中占比大的特点，也同时也都强调了农村金融的特殊性。因此，未来省联社改制其实是一个涉及农业和金融两大系统的大改革。关于改革目标，目前的共识大致如下，一是要坚持农信社扎根县域、立足“三农”的定位，二是要坚持股份制发展方向，三是要理顺省联社和县联社的法人治理关系。
从以上三点看来，省联社改革不能光靠基层社自下而上或者地方政府自上而下推行，还涉及到其他农村金融主体、银监会甚至整个金融体系，可谓牵一发而动全身。同时地方经济发展状况也是不可忽视的因素。因此未来需要走出一条大方向上统一、依据地方经济略有调整的路，正如省联社负责人提到的，“省联社”即使未来不存在了，其职能是不会消失的，即整合和协调地方分散于各地的农信社资源、服务农村金融，这些职能的实现方式可能会以换一种形式存在。
在具体操作上，笔者认为可以分不同县联社发展阶段，不同地域经济发展情况推进。若是基层社尚未有足够资本实力，可先发展联合银行，理顺法人治理机制，省政府成为最大股东保障农信体系稳定和提供电子银行、支付结算等服务。在得到一定发展后，县联社再根据一套由省政府、银监会联合设立的风险评估标准申请合并、上市或者扩展经营范围。既想让农信社发展壮大又不想让其离开农业领域，也可以努力提高农业这个产业的造血能力，不过依据国际经验，农业本身就需要政府的大量投入，因此可以说行政力量在农信体系里很难完全剥离。在笔者看来，省联社改革实际上是协调农信体系里行政权和股权分配，通过理顺分配方式和合作方式，使整个农信体系合理化，协调自身发展目标和支农目标之间的现存的偏差，实现合作共赢。农村金融领域是一片蓝海，值得政府部门和金融机构共同探索、发现。