一、问题的提出人
既是自主的行为主体，也是不同层级组织的管理对象。因此，研究人类感知和思维信息处理过程的认知科学与研究社会良性运作机制的公共管理科学可以通过对人的认知机制理解而有机联结起来。由此看，把认知科学推进到公共管理，具有双重革命性意义。对于公共管理来说，其价值在于：首先，认知科学的解释，可以为社会运行和社会治理提供底层理论依据。心理是人行为的天然动因和必然伴随物。
认知是个体对外部或内部事物认识、分析判断、做出决定的心智过程，或者说是对作用于人的感觉器官的外界事物进行信息加工的过程，对其机制的研究，就根本性地揭示着人、组织和社会行为规律，从而能够为社会治理提供底层知识系统和判断参照。其次，极大地拓展公共管理的知识领域。认知科学是包含哲学、心理学、神经科学、计算科学、语言学、文化人类学6个学科的学科群(Wilson Keil，1999：xv-cxxxii)。
把认知科学的学科群推进到公共管理，意味着公共管理有N6(公共管理领域认知科学)学科群的出现，可能出现诸多新的研究领域，如公共管理的哲学、公共管理的神经认知科学、公共管理计算科学、公共管理文化人类学。等等。第三，产生诸多新的公共管理手段。以认知为基础的新技术，正在形成无法想象的新生活方式，这些将成为公共管理的新问题，也是公共管理可以利用的管理手段。如计算机深度学习的处理器芯片，它以深度神经网络理论模拟人脑机制，极大地提高电脑的学习、判断、决策能力或水平，进行机器人脸识别、语音识别等。
其技术想象是，用手机拍照就知道照片中的人是谁，可对众多视频进行机器智能归类，只要在路边随便拍下一棵树，就可以搜索到这棵树的所有资料。类似这样的发展图景，既带来了新的公共管理手段，也产生了新的公共管理研究问题，无疑可以极大地拓展公共管理的知识框架与边界。第四，认知科学的研究方法将极大地提升公共管理的学科规范水平。认知科学是以实验研究为主要特征的现代经验学科，把认知科学推进到公共管理，意味着实验方法更多地进入公共管理，从而极大地提高公共管理的学科规范程度。不可否认，与其他社会科学相比，公共管理的经验研究还相对疲弱，诸如实验研究方法无论国内还是国外，才刚刚进入公共管理研究。
然而，恰恰是公共管理可能更需要实验方法，因为其政策性的管理措施会影响更多的人群，更需要实验研究的论证。当然，公共管理具有价值和事实双重性，天然地存在内在紧张。1952年沃尔多批评西蒙试图建立一门价值中立的行政科学，西蒙随后进行了反驳。西蒙着眼于事实与价值的分离，更多关注学科的学术性追求;沃尔多则着眼于公共行政科学与人类生活的关联，强调社会关怀。西蒙主张，公共行政学应立足于逻辑实证主义，而沃尔多则主张能够体现价值取向的政治哲学的规范方法。
由此，公共行政学围绕政治与行政产生有大量的争论。学者们围绕价值与事实、民主与效率、价值追求的正当性(例如行政之恶问题)、学科范式、学术共同体观念等等进行了众多讨论。虽然他们的争论意图和侧重点不同，但能够把价值和事实统合起来的认知科学研究，无疑可以为类似的争论提供新的解释视野或框架，可能化解其困境。杂问题的求解。认知科学包括哲学、心理学、语言学、人类学、计算机科学和神经科学等6大学科。这6个支撑学科之间互相交叉，又产生出11个新兴交叉学科：控制论、神经语言学、神经心理学、认知过程仿真、计算语言学、心理语言学、心理哲学、语言哲学、人类学语言学、认知人类学、脑进化。
认知科学可划分为两个发展阶段：第一阶段从20世纪50-80年代，被称为第一代认知科学第二阶段从20世纪80年代后期至今，被称为第二代认知科学。认知科学两个研究阶段奉行不同的范式：第一代的研究范式基于智能活动的表征计算假说，其核心观点是：认知是个体的，合乎理性的，抽象的，思维和知觉与行为分离，认知原理是普遍的，认知科学所探索的认知理论、方法、形式等可应用于一切认知环境。第二代的研究范式是，把认知看作为植根于社会性和物质性的活动，是以情境性或嵌入性为立足点的认知过程，其基本观点是：认知是社会性的，产生于人类所建构的环境中;认知是具身的，身体因素在认知中发挥着重要作用;认知是具体的，是语境依赖的;认知是接合性的，与周围环境因素相互作用结果;认知是特殊的，严重依赖于特定环境。也就是说，个体与环境中的某些因素共同形成了一个新的认知主。这一范式被概括为4E范式，即体化认知(embodied cognition)、嵌入认知(embedded cognition)、生成认知(enactive cognition和延展认知(extended cognition)自主、意义寻求(Sense-making)、具身、生产性、经验性，从而与早期认知科学研究范式的对大脑的计算表征过程有实质性不同)。
这些是从认知科学自身发展的角度进行的范式分析。在笔者看来，认知科学的范式可以学科性地概括为：第一，总体上是理性主义的。它认为认知主体是个人利益算计或情感满足的，总是追求最大认知效能的。第二，认知主体是意志自由的。它认为认知行动者是自我选择、自主行动的。虽然后期的认知研究注意到了认知的情境性，但仍以认知主体为主动的行为选择为前提。第三，认知行动者的心理依据复杂多样，但是个体性的。认知科学新范式虽然认识到人的认知受其文化、情境等因素制约，但仍是从个体自身的角度理解这一特征的，并把这些因素转变为个体性的心理过程。
二、公共管理认知研究的关键变量
公共管理往往以宏大公共活动或现象为对象，较少关注其背后的微观心理机制，公共管理的认知科学研究恰恰弥补了这一不足。由于公共管理的认知科学研究是心理层面的，如何从心理层面给出宏观解释，就涉及学科框架性的关键变量问题。梳理相关核心变量无疑是进行公共管理的认知科学研究的基础性工作。这里基于公共管理的国家逻辑来进行。从国家逻辑看，作为意义构建性的，有意识的社会性协作、控制、引导活动，公共管理是基于文化核心信念的，以政府为主导的公共部门寻求政体合法性与有效性的管理活动。