摘要十九大报告中指出，要建立现代财政制度，规范预算制度，全面实施绩效管理。现代化的财政制度是实现我国治理能力和治理体系现代化的重要推力，其中预算绩效管理是现代化财政制度的重点任务之一。2018年印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，进一步明确预算绩效管理在建立现代财政制度中的重要作用。本文旨在追踪中国预算绩效管理的进展及做法，从现阶段我国预算绩效管理存在的问题中总结经验，立足国情探析解决办法，推动现代化财政制度的建设。
关键词预算绩效管理绩效评估绩效监督
一、我国预算绩效管理的发展历程
自20世纪90年代公共财政学建立以来，“预算绩效”的地位在公共部门日益增长，各国纷纷开展政府预算绩效管理改革。在此背景下，我国在借鉴西方经验的同时开展了对政府预算绩效管理的积极探索。党的十六届三中全会（2003）提出建立预算绩效评估体系，在财政部的领导下，开展了预算绩效评估试点工作，开始推进预算评估。2005年，财政部对绩效评估的相关规定进行了补充完善，提出要建立对政府部门的绩效评估体系，明确绩效评估的主体和方法。2009年，财政部发布全国统一的财政资金使用的绩效评估办法，这一政策的出台标志着绩效评估在全国范围的开展。自此，绩效评估理念开始在各级政府部门确立，各部门的财政资金使用效率以及绩效意识均有提高。2011年，财政部先后出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》和《绩效评估工作评估暂行办法》。提出要将绩效理念糅合进预算制定执行的全过程中，加强对预算绩效评估的监督。这些政策在很大程度上推动了预算绩效在我国的发展进程。同年，对于预算完成情况的绩效管理在北京、杭州、深圳等8个省市政府部门相继开展试点。2013年11月，《中共中央关于全面深化重大问题改革的决定》进一步完善了政府绩效评估顶层设计的相关内容。提出要创新绩效考核机制，随着顶层设计的不断细化、规范化，政府绩效评估在我国有了充分发展的机会。在新《预算法》中，有五项与预算管理相关的法规。首次将预算绩效管理以法律形式确立，基本建立了预算绩效管理架构，为今后全面预算绩效管理的实施奠定了法律基础。“十三五”规划（2015）提出全面推进预算绩效管理，建立权责一致的财税体系，完善相关的管理制度和法律法规，是我国全面推进预算绩效管理的开始。党的十九大报告（2017年）提出，要建立现代化的、科学的财政制度。十九大中指出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力地预算体系，全面实施绩效管理。2018年9月，发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称“意见”）。意见中明确提出要建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，并在具体的原则、做法、格局等方面提出了科学、合理的意见。
二、我国预算绩效管理改革举措
（一）立法先行
2014年，我国修订了《预算法》，并从法律角度对预算绩效管理作出了规定。其中第12条规定，各级预算应当遵循各级预算应当遵循讲求绩效和收支平衡的原则；第57条规定各级政府和部门应对预算支出进行绩效评估；规定各级政府应建立跨年度预算平衡机制，更加关注中长期预算规划和战略目标，提高预算绩效管理的可预测性和科学性。新的《预算法》以立法形式先行确定预算绩效评估等问题，为预算管理改革提供法律保障，进一步推动中国财政体制现代化，是对我国依法治国方针理念的贯彻与落实。
（二）逐步建立和完善预算绩效管理框架
自2003年到2017年预算绩效评估确定以来，我国从绩效的评估时期逐步迈入预算绩效的管理时期。至此，基于项目支出的预算绩效在我国初具雏形，并将处于持续的扩展与完善中。我国的绩效管理包括项目支出，部门总支出，政府财政支出，中央财政转移支付和公共财政；形成了绩效目标，绩效动态监控，绩效评估流程的全面跟踪管理；已形成中央政策、评估标准、专家智库等资源相互补充的局面。2017年党的十九大报告提出要“全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。绩效管理进入到新高度，表明中国的绩效管理已进入全面实施的新时代。2018年9月的《意见》中提出了要对各级政府的收入及支出预算进行全方位的绩效管理，着力支持国家重大发展战略和重点领域改革；实施部门和单位的全方位预算绩效管理，要对部门、单位整体及核心业务的完成效果进行衡量。这些全面实施预算绩效管理的具体举措，对财政资金使用效率的提升、公共服务质量的提高、加快建设服务型政府有着重要意义，是对十九大全面实施绩效管理的继承及发展，标志着我国的绩效管理进入了“预算绩效”新时代。
（三）预算绩效协调机制不断完善
我国的预算绩效已大体实现预算过程与预算内容的全方位覆盖。绩效管理逐步纳入预算制定、实施、评估、结果应用和监督的全过程。其中绩效评估的内容从预算过程、预算资金两个维度不断扩展，逐步树立了“花钱必问效，无效必问责”的预算绩效管理理念。预算与绩效的关系越来越紧密，预算与绩效协调机制逐步成熟，预算绩效管理框架基本建成。预算与绩效两张皮的情况极大程度上得到了改善。我国各级政府各级部门对绩效评估的结果更为重视，采取了绩效评估结果公开、绩效奖惩等方法，加强绩效问责机制。但到目前为止，绩效评估结果的应用尚未达到全面覆盖，评估结果与预算安排如何协调尚不清，这将是中国下一次预算绩效管理的改革方向。
三、当前我国预算绩效发展中的问题
（一）预算绩效观念接受程度不够高
中国的预算绩效管理体系并不完善，绩效管理理念接受程度不高，无法落实贯彻在预算工作的全过程中。对于预算绩效的评估缺乏统一的标准及方法，因此各省各部门的评估结果不具有对比参照的合理性。预算绩效应如何从全国层面上进行统一管理并能兼顾各地市经济、观念的差异，仍是一个亟待解决的难题，这些问题的存在，影响了绩效评估观念在我国的被接受程度，部分人员对于绩效问题敷衍应付，工作时形式大于实际；在预算编制过程中，相关人员不能积极配合，预算目标不严谨；预算执行监测机制不健全，预算绩效结果的考核的技术手段尚不成熟。
（二）预算绩效法律层面不健全
中国的预算绩效管理与西方国家相比仍处于发展初期，法律法规的建设仅限于财政部门的规定，预算绩效工作方法还未真正建立、绩效评估标准还未统一。我国现沿用的是2014年修订的《预算法》，虽在当时已对预算绩效管理进行了一些修订，但随着预算绩效管理在全国范围的全推广，应根据我国各试点城市的实际情况，对《预算法》中关于预算绩效的部分逐步进行修改与补充。预算法及实施条例对预算绩效评估的主体和对象，预算绩效评估的标准、范围以及预算绩效结果的应用和监督缺乏明确的规定。
（三）预算绩效评估机制不成熟
绩效评估是预算绩效管理过程中最为重要的环节之一，绩效评估环节、标准、方法的设定科学与否关系到绩效评估的最终结果，关系到根据绩效评估结果所做的一系列判断与考核，因此建立一套科学有效的绩效评估机制是保障预算绩效管理的核心问题。我国的绩效评估尚未形成全覆盖，很多地方部门并未开展绩效评估工作，对政府部门日常工作统一进行定性定量打分难度大；绩效评估标准及评估项目缺乏统一的规定，评估结果全国范围内不具备横向可比性；预算绩效管理问责机制有待完善，预算监督反馈机制尚不能满足现在和未来的管理需求。绩效评估结果往往只停留在书面，极少有绩效评估结果能够得到实际应用的。并且由于我国的各级政府部门的公共性、群体性，导致其提供公共服务所产生的社会效益无法进行定量的评估。此外，还缺乏绩效评估和监督机制，评估结果不能充分发挥其作用。我国的预算绩效评估目前采取自评和财政部门评估相结合的方式，一些部门存在只评好的项目的情况，绩效评估结果不能反映各级政府部门工作的实际情况，监督机制不能落实到位。绩效考核结果的应用以及绩效信息的披露程度不足。评估意见能否得到真正落实，被评估单位是否依照评估意见完善项目决策程序、优化预算资源配置结构，都无从知晓无从评判。
（四）预算监督机制不建全
我国的预算监督机制不能有效地制约有资金分配权的部门，这些部门的自由裁量权太大，很难对其进行监督。其次，我国审计监督不到位，我国的审计实行双重领导机制，审计部门无法独立于政府之外进行监督，其独立性、公正性受到限制。此外，公众与社会的监督作用不明显。尽管我国积极开展阳光政府等政务公开工作，但我国的预算公开渠道不畅通、预算执行透明度不高等问题仍然存在，公民对预算制定等方面参与度和积极性都不高，导致社会监督机制有效性较低。
四、我国预算绩效管理的优化路径
我国旨在建立全方面，全过程，全覆盖的预算绩效管理体系。预算绩效管理的各个方面都要求我国公职人员全范围树立绩效理念，进一步完善相关的法律制度和机制，不断完善绩效管理模式，优化绩效评估方法，扩大绩效评估范围。我国预算绩效发展方向在于通过各方面经验的不断总结与完善，形成具有中国特色的预算绩效管理体系。
（一）树立绩效观念
要从真正意义在各级部门内树立绩效观念，全面贯彻实施绩效评估制度，以预算执行情况和绩效结果作为资源分配的依据，既强调绩效目标的订立，也强调绩效考核，将绩效评估落实到组织内每一成员，创建过程与结果并重的预算绩效评估管理思想和组织文化。具体而言，各级政府尤其是财政部门要积极开展预算绩效培训活动，让组织成员真正了解预算绩效是什么、如何评估、以及开展预算绩效的意义优势。此外要公示绩效评估结果，在督促各部门成员提高绩效意识、提高工作效率的同时接受社会的监督与指正。
（二）加强预算绩效的法制建设
要进一步加强法律体系建设，修改、补充现有法律，使之达到与预算绩效管理新要求相匹配的高度。通过完善法律制度，以立法形式统一预算绩效评价标准，规范预算绩效评价全过程，进而增强预算过程合法化，整合绩效问责制，提高公共服务标准化，提高政府效率，优化资源配置，形成“预算终身问责机制和责任审查制度”。同时，借鉴发达国家立法方面的理论经验以及部分城市的实践经验，推动我国政府的预算绩效逐步走上制度化和标准化的道路。除借鉴国外城市经验外，要积极总结国内试点城市推行预算绩效以来出现的问题，进而补充完善《预算法》中的不足与缺漏，立足国情以国内经验解决国内问题，以先进城市带动落后城市。
（三）完善预算绩效管理方法
各级财政部门应积极响应国家出台的预算绩效相关法律准则，加强法制化管理，从项目数据库、绩效目标制定、绩效考核方法等方面对预算绩效现行管理制度进行进一步的升级。一是建立数据库，增加项目库项目明细，将各个项目的具体要求、数据、标准逐一录入项目库。二是将绩效目标绩效评估等环节量化处理，建立相关的评估系统，细化各项评估指标。三是对于公共部门内一些无精准确衡量绩效的工作，一方面可以采取模糊法进行量化，另一方面，它可以相对削弱其比例，增加绩效评估中可量化项目的比例。四是引入专家评审和具有准入资格的第三方机构对各级预算进行检查及监督。五是升级预算信息处理系统，以成为绩效预算更可靠地技术保障。六是提高绩效管理人员业务水平，尤其重视对增强基层财务人员的培训。七是树立结果导向意识，增加预算绩效的科学性，重视过程的也同时要重视结果。
（四）加强绩效评估管理
完善绩效评估体系，应以加强评估指标、评估标准的科学性为重点工作。当前我国的绩效评价体系以财政部门为主导，，距离一个科学、合理、公开的绩效考核体系，还缺少公众及第三方机构的参与，多方参与到绩效评估过程之余还应将评价结果及时公布接受群众的监督。此外，有必要加强预算绩效评估结果的应用，评估结果应以奖惩方式实施。预算完成情况较好的部门，在下一预算年度内可以享受合理范围内的更多的财政拨款。对于预算完成情况不够理想的部门，应根据评估结果对相关责任人开展问责工作，并对上一年预算编制中不合理的项目进行驳回删减。由于公共部门提供公共服务的特殊性，部分工作具有群体性无法精准量化，对于无法精确评估的工作，可采取模糊评价法。
（五）实施全方位监督
对预算绩效要进行全方位严格的监督，一方面要从各级财政部门内部对预算绩效管理进行监督，另一方面要加强预算绩效的外部监督。内部的监督可以以加强对预算的审计和监督为主。各政府部门的预算使用情况，使用是否合法合规合理，都是审计部门的重点审查项目。对政府预算的审计有利于各部门规范财政资金使用方法，提高使用效率，增加预算公开程度。因此，可建立对预算全过程的动态监督与跟踪反馈机制。预算项目完成结果和绩效评价结果应作为下一年项目预算绩效的基础，决定下一年的财政资金分配。还可以从增加国家监察委员会对预算绩效的监察来完善，实现预算绩效的内部外部共同监察，对地方汇报的预算完成情况应具体核实，防止数据造假并提高预算绩效结果的真实性和透明度。根据绩效评估结果，对完成情况较差的相关部门及人员实施问责与追责；进一步强化各部门内工资与绩效的关联，将绩效结果纳入工资增减的考核标准之中；设置奖惩机制，以激励预算完成较好的部门及个人，同时对完成情况较差的部门施以合理处罚，以示警戒。外部监督层面，应重点加强群众参与监督以及引入第三方监督。预算绩效管理的目的就在于提高政府部门效率，增加人民满意度，根本而言仍是以“为人民服务”为宗旨，因此公民拥有参与监督预算过程的权力。预算绩效结果应尽可能的公布于政府信息网络平台，接受群众的审核、检查。开放群众参与预算制定、预算绩效评估的畅通渠道，听取各方面意见。此外，增加第三方机构参与监督预算绩效管理，通过具有相关资质的社会团体、专家机构对政府预算绩效进行监督，让政府工作人员和公众了解第三方参与的必要性，增强预算绩效监督的科学性、合理性、可信性。
（六）强化预算信息管理系统
信息管理系统是实施预算绩效技术方面的必要支持，科学高效的预算信息管理必须有先进的数据处理系统做保障。预算执行到评估的全过程中势必要处理、审核各级财务部门所上报的大量信息，急需以大数据平台为依据建立一套智能、高效的预算信息处理系统。预算信息管理系统可以提高财政部门绩效评估的效率，也有利于强化预算绩效评估结果的应用。我国应优化从预算制定到审核的各个流程，在预算编制、执行、评估、监督全过程中引入大数据、云计算、人工智能等现代信息技术。同时要进一步细化并补充预算项目库，扩大项目库的涵盖程度，提高预算制定及审核的效率，提高预算绩效管理的系统性、科学性和有效性。