工商行政管理是具有中国特色的政府管理活动。改革开放三十年来, 随着我国经济体制改革的不断深入, 工商行政管理在维护社会主义经济秩序, 促进社会主义经济发展方面日益显示其独特而重要的作用。与此同时, 自上世纪80年代以来, 世界各国纷纷尝试以现代公共管理的理论指导政府职能转变的实践, 引起社会民众的广泛关注。
因此, 如何结合我国政府行政改革的实际情况, 以公共管理的理论视角去解读和诠释工商行政管理的实践活动, 辨析和界定工商行政管理的职能, 认识和驾驭工商行政管理的规律, 对于持续发挥工商行政管理优势, 避免工商行政管理职能边缘化, 从而进一步推动工商行政管理事业发展, 具有特殊的时代意义。
一、从职能对象看工商行政管理
对管理客体的分析是工商行政管理职能研究的起点。沿用至今的工商行政管理一词泛指对工商活动进行的行政管理, 其预示的客体即职能对象显然是工商, 但这里所称的工商 需要进行精确地理论界定。现代市场经济, 在一定意义上说是由民间自己通过市场交易实现私人物品的供给, 而由政府组织供应公共物品这样一种经济运行机制。作为我国市场经济体制框架下的政府活动, 工商行政管理机关则充当了对各类市场主体、市场行为和市场体系实施监管的责任人, 通过对市场运行过程的监督管理和行政执法, 向社会提供经济生活的经营秩序这一核心公共产品。
因此, 凡是对这一经营秩序构成影响的主体和行为都属于它的管理客体, 具体指从事各类以营利为目的经营活动中涉及市场经营秩序的那部分市场行为。虽然, 工商行政某一项具体管理的工作对象可能是社会经济运行的某一局部或环节, 但如果从其职能的整体层面上认识工商行政管理, 特别是从它提供公共产品的职能作用角度讲, 却不能不把它的职能对象理解为整个社会经济运行中的经营活动。
也只有这样, 才能更深刻地理解工商行政管理的职能活动。可以说, 只有从经济运行的各个方面、各个环节的相互运动, 从社会再生产总过程对市场经营秩序所构成影响的角度来把握工商行政管理活动, 把它的管理对象视为一个从生产到流通乃至消费的不断循环往复的过程, 才能准确把握工商行政管理职能, 才能真正认识工商行政管理的历史使命。现在有工商行政管理活动只涉及流通领域 的说法, 该观点一方面把生产领域的经营活动与经营者的内部管理活动简单地等同起来, 另一方面又把工商行政管理的管理对象涉及到整个社会再生产的活动与整个社会再生产活动的所有方面等同起来。这绝不应成为对工商行政管理职能对象的理论界定。所以, 职能对象层面的工商行政管理应该这样描述:工商行政管理是指由国家专门机关对市场经济运行中涉及市场经营秩序的各类工商活动所进行的规范性管理, 工商 不过是对这一过程管理客体的统称。
二、从职能性质看工商行政管理
在市场经济条件下, 由于工商行政管理客体具有的趋利属性, 工商行政管理部门只有依靠政府强制力, 通过市场主体准入管理、市场主体交易活动和信用状况的监管,维护市场主体秩序、交易秩序、法律秩序和道德秩序, 从而实现整个社会经济运行秩序的稳定。所以, 以维护社会经济运行秩序为己任的工商行政管理, 必然是通过国家政权力量形式作用于社会经济运行的行政职能。这种行政职能是一种预防和打击对社会公共利益、市场运行秩序和市场主体合法权益构成侵害的不法行为的政府公共管理活动。从本质上说, 这种职能行为代表了全体人民的意志,是国家行政管理活动系统的重要组成部分。
三、从职能任务来看工商行政管理
从理论上说, 一定的管理职能必然引申出相应的职能任务, 但这种职能与其具体任务之间的关系又呈现出一定的时代色彩。就我国市场经济体制建立尚属早期阶段而提出的客观需要而言, 目前工商行政管理的职能任务, 除了一般性的政策制定和参与立法 职责之外, 其具体内容应包括如下几个方面:
(一)市场准入
市场准入是市场秩序的源头枢纽, 市场准入秩序如何, 对市场秩序优劣有直接的和重要的影响。市场准入管理也称市场主体登记管理, 指工商行政管理机关代表国家, 根据有关政策、法律、法规对欲从事生产经营活动的各类市场主体资格进行核准与监督的行政行为, 是我国法人制度的集中体现。工商行政机关通过市场准入管理, 实现控制和防范市场风险, 解决市场配置资源活动的效率和公平, 促进更多市场交易契约的形成和需求行为的产生等目标
(二)市场监管
市场监管是指工商行政管理机关依法组织或直接负责对不同市场主体的各类经营活动行为进行外部监督和控制的活动。如果说市场准入管理是围绕市场主体资格条件建立并展开的话, 那么市场监管的职能任务则是以市场主体日常的经营活动是否合法、是否危害市场经营秩序作为监控重心而确立的。众所周知, 市场主体经营资格取得的合法性固然重要, 但市场主体取得合法经营资格后所发生的经营行为对市场秩序的影响更不可忽视。正像足球运动员取得比赛资格入场参赛, 倘若没有裁判员进行监督, 那么正常的比赛很难维持。在这一过程中, 裁判员关心的不是运动员技术水平的高低, 而是运动员的行为是否符合比赛规则。所以, 作为市场经营活动领域裁判员 的工商行政管理,它所组织实施的市场监管活动是克服市场调节有限性的必然要求, 是市场准入管理的必然继续, 也是对各市场主体经营活动进行外部监督、控制过程的有机统一。
四、从职能演进看工商行政管理
虽然重建至今三十年的工商行政管理取得了巨大成就, 但其在这一过程中也暴露出许多不足和缺憾。特别是面对我国目前正在进行的加快行政管理体制改革, 加强政府自身建设 的改革深化形势, 工商行政管理欲求获得新的发展机遇, 就必须要在以下几个方面做出全面调整,以实现自身的完善。
(一)职能任务整合
工商行政管理要在职能任务设计的根本层面上重新进行思考, 合理整合其三级监管的职能重点和分工体系, 将单纯从外部对市场运行监督控制的传统做法调整到一方面保持必要的监控压力, 另一方面又能结合我国宏观经济发展和国家产业升级与结构重组作用于市场监管的趋势要求, 完成自身的职能演进。
(二)职能机制再造
适应新形势要求的职能任务体系不能建立在经验型的管理机制基础上。所以, 工商行政管理应在国家行政职能进一步调整的新格局中再造其与外部机制对接的内部机制。新机制应能克服现行的、先由外部获取信息、然后再将管理举措自上而下加以贯彻的流程的不足, 建立前瞻性、全方位、高灵敏度的管理机制系统, 用以防范和处理危害市场秩序的带有全局和重大影响事件的发生和蔓延,从而有效地实施市场运行监控。五、结语综上所述, 根据当代公共管理理论和我国市场经济体制改革不断深化的需要, 工商行政管理作为国家间接控制体系中的市场监督管理活动, 对于创造良好的市场运行环境, 具有不可忽视的重要作用。
但不可否认的是, 工商行政管理在发展中也存在着许多亟待解决的问题和必须面对的挑战。因此, 如何站在新的历史高度, 从我国政府职能分工的最新态势出发, 重新认识、界定和与时俱进地推进工商行政管理自身的职能建设, 通过延伸和拓宽原有职能的广度和维度, 正确规划、界定其内外的职能关系和职能任务, 对于工商行政管理在新的历史条件下发挥市场监管主体的优势, 成为法治型、服务型、有限型和治理型政府建设中的中坚力量, 实在是关心工商行政管理发展和从事工商行政管理理论研究的人们不得不进行认真思考的问题。