邓小平的行政法制建设思想是邓小平法制思想的重要组成部分。他在深刻总结建国以来我国行政管理经验教训的基础上, 根据改革开放和社会主义现代化建设的新形势新任务对行政管理工作的要求, 不仅深刻揭示了加强行政法制建设的必要性和紧迫性, 而且全面论述了行政立法的主体内容, 系统地提出了实现依法行政的原则和保障措施, 形成了包括行政法律体系、行政组织、行政职能、行政执法、行政相对人权利义务、行政监督机制和行政法律责任等在内的行政法制建设思想, 为我们推进依法行政和依法治国, 建设法治政府和法治国家提供了科学的思想理论指南。
一、加强行政法制建设的必要性与紧迫性
行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点, 行政权既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力, 又是最为动态、最易滥用的一种国家权力。只有加强行政法制建设, 以法律和制度规范政府行政管理行为, 才能有效地杜绝行政管理过程中的长官意志、随意性和无序性等现象。
1 .法制问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。邓小平认为法制建设是最根本的问题。他指出:为了保障人民民主, 必须加强法制。必须使民主制度化、法律化, 使这种制度和法律不因领导人的改变而改变, 不因领导人的看法和注意力的改变而改变。他还进一步强调, 必须改革和完善党和国家的领导制度及其他制度。如果不坚决改革党和国家现行制度中严重存在的种种弊端, 就会阻碍党和国家政治生活民主化的发展, 使党和国家失去生机和活力, 难以充分调动基层和人民群众的积极性、主动性和创造性, 影响社会主义现代化建设事业的进程。并且, 制度对人们的思想作风和具体行为产生着重大影响。
我们过去发生的各种错误, 固然与某些领导人的思想、作风有关, 但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行, 制度不好可以使好人无法充分做好事, 甚至会走向反面。所以, 包括行政管理制度在内的党和国家领导制度, 特别是领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题, 关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视 。1992 年, 邓小平强调:还是要靠法制, 搞法制靠得住些。
2 .只有加强行政法制建设, 才能克服官僚主义,提高工作效率。邓小平指出, 缺少行政法制是产生官僚主义的重要根源。 我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中, 长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制, 缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定, 以至事无大小,往往无章可循, 绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题, 只好成天忙于请示报告, 批转文件。有些本位主义严重的人, 甚至遇到责任互相推诿, 遇到权利互相争夺, 扯不完的皮。还有, 干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法, 反正工作好坏都是铁饭碗, 能进不能出, 能上不能下。由于没有健全的人事法规, 没有有效的激励机制,必然造成机构臃肿, 层次多, 副职多, 闲职多, 而机构臃肿又必然促成官僚主义的发展 。
官僚主义严重地影响着党和政府同人民群众的关系, 妨碍着社会主义优越性的发挥。实践证明, 反对官僚主义仅靠教育和思想斗争是难以真正奏效的, 必须用法律制度规范行政管理, 才能有效遏制和克服官僚主义, 提高工作效率。
二、有法可依是行政法制建设的基础
党的十一届三中全会以后, 我国进入了以改革开放为主要标志、经济社会迅速发展的历史新时期。这既促进了行政管理事业的发展, 也使行政管理面临着许多新情况、新问题, 迫切要求加快行政立法,健全行政法制, 使行政管理制度化、法律化, 有法可依, 有章可循。有鉴于此, 邓小平强调必须加快立法步伐, 集中力量制定一系列法律。他指出:现在立法的工作量很大, 人力很不够, 因此法律条文开始可以粗一点, 逐步完善。有的法规地方可以先试搞, 然后经过总结提高, 制定全国通行的法律。修改补充法律, 成熟一条就修改补充一条, 不要等待`成套设备 。总之, 有比没有好, 快搞比慢搞好。
邓小平的这一立法思想以及健全行政法制的大量论述, 不仅在当时指导我国加快行政立法步伐, 为行政活动提供了基本的法律规范, 而且也为我们以后加强和完善行政立法工作提供了重要指导思想。改革开放以来, 我国制定了800 多件行政法律法规, 涉及政治、经济、文化和社会事务等领域。特别是《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》以及《全面推进依法行政实施纲要》等法律法规的颁布实施, 更对行政管理活动作了明确的规范, 使我国的行政管理逐渐走上了法制化轨道。
三、依法行政是行政法制建设的目的
加强行政法制建设的目的是使政府有法可依 , 严格依法行政。依法行政既是依法治国的核心, 也是其难点, 涉及到行政机关在观念、组织、人员、职能和制度建设等各个方面从人治向法治的全面变革。为了切实做到有法必依, 实现依法行政, 邓小平提出了系统的原则和保障措施。
1 .加强法制教育, 增强全民法律意识。邓小平认为, 在全体公民中进行普遍的法律宣传教育是法制建设的根本问题。他反复指出, 法制观念与人们的文化素质有关, 所以加强法制重要的是要进行教育, 根本问题是教育人 。为了真正使人人懂得法律, 增强法律意识, 使越来越多的人不仅不犯法, 而且能积极维护法律, 除了严厉打击各类犯罪分子外,在党政机关、军队、企业、学校和全体人民中,都必须加强纪律教育和法制教育。大中小学的学生从入学起, 工人从入厂起, 战士从入伍起, 工作人员从到职起, 就要学习和服从各自所必须遵守的纪律。对一切无纪律、无政府、违反法制的现象, 都必须坚决反对和纠正 。
2 .加强执法队伍建设, 提高执法人员素质。我国的公安、司法、工商、税务、审计、监察、海关等执法部门, 承担着绝大部分行政法律法规的执行任务和执行情况的检查任务。这些机关能否依法行政, 直接反映着我国法制建设的水平和政府形象, 影响着全体人民法制观念的强弱。因此, 建设一支政治和业务素质过硬的行政执法队伍, 既是依法行政的组织保障, 又是依法行政的物质基础。邓小平反复强调要大力加强政法、公安部门的建设和工作, 提高这些部门人员的政治素质和业务素质。并提出要从基本建设队伍和转业军人中挑选一批好的职工、干部和战士, 经过训练, 扩大和加强政法公安干警队伍。
与此同时, 他特别强调, 虽然现在我国警察不够, 警官更不够, 法院院长、法官、律师、检察官、审判员都缺乏, 但仍然必须严把进人关。因为, 一般资本主义国家考法官、考警察, 条件很严格, 我们更应该严格, 除了必须通晓各项法律、政策、条例、程序、案例和有关的社会知识以外, 特别要求大公无私、作风正派 。
他还要求, 各级领导干部在行政活动中要以身作则, 遵守法律, 严格执法, 对本部门违法行政、法外行政和滥用权力的人员要严肃查处, 不能姑息迁就。