在市场经济转型期，基层政府仍然还保留着把行政审批和行政处罚作为主要管理手段的惯性，以批代管、以罚代管现象仍然较为明显，呈现出审批机构众多、监管和服务职能弱化、执法队伍林立的两头大、中间小的哑铃型治理结构。为顺应市场经济体制改革、实现有效的政府治理，国家大力推进行政审批制度改革、大部门制改革、综合行政执法体制改革等举措，力求改变这种治理结构。按照国家的改革蓝图，济南市历下区着力从审批、监管、服务、执法4 个方面入手，经过探索实践，形成向审批简而集中、监管和服务强而到位、执法综合而顺畅的两头小、中间大的橄榄型治理结构转变的改革思路。
一、历下区的主要实践
(一)深化行政审批制度
改革，简化优化审批流程。为适应经济发展的新常态，历下区扎实做好行政审批制度改革的各项工作，切实下好政府治理结构转型的先手棋。一是编制审批事项目录，规范政府审批权力。2014 年12 月， 经过严格对照法律法规，编制完成区级行政审批事项目录，并向社会公示。此后3 次对目录进行了修改调整，于2015 年底全面清理取消了非行政许可审批事项，清理公示了保留的22项行政审批中介服务收费项目，实现了下放事项接得住、现有事项管得好、取消事项不私藏。二是推进商事制度改革，激发市场主体活力。按照十八届三中全会精神，大力推进商事登记制度改革，放宽了工商登记条件，登记注册业务量呈井喷式增长。2013 年受理各类登记业务1.9 万件，2014 年剧增为3.3 万件;2015 年高达9.8万件。三证合一以后，截至2016 年上半年，市场主体实有7.5 万户，相比2014 年初的3.7万户，增长了一倍多。三是推进审批相对集中，节省群众办事精力。通过机构调整和力量整合，实现了行政审批三集中，即行政审批集中到一个科室、集中到政务服务大厅、集中到网上审批平台，通过集中，减少了群众办事环节，提高了政务服务效能。
(二)强化事中事后监管，保障群众合法权益。着力促进管理方式从重审批轻监管转向轻审批重监管转变，使市场和社会充满活力的同时又规范有序, 切实做好群众利益的护航手。一是建立健全监管制度。责任清单编制过程中，对应审批和其他行政权力，制定了241 项监管制度;由区政府印发加强事中事后监管的文件，保障制度落实;通过12345 市民服务热线反馈，对监管不到位的领域，明确职能分工，健全监管机制。二是推广随机抽查机制。36 家部门(单位)按要求制定了随机抽查事项清单，建立了市场主体名录库和执法检查人员名录库，通过随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的双随机抽查机制，有效加强了日常监管。三是整合监管力量资源。整合原工商局和原质监局，组建市场监管局，成立13个市场监管所;整合食品药品相关监管职能，组建食药监管局，设立13 个食药监管所。在此基础上，打破原有监管格局，将监管力量向一线下沉，形成小局大所的监管模式。
( 三) 简化优化公共服务，满足群众服务需求。以推进繁荣文明首善之区建设为目标，抓住各种改革机遇，提高服务能力，使辖区群众共享经济发展成果，切实出好强化服务的组合拳。一是强化政府购买服务，特色服务多元化。自2012 年以来在惠民工程上累计投入资金72.4 亿元，年均增长40 %，服务内容由最初的公共教育、医疗卫生、社区事务等传统服务向文化体育、居家养老、人民调解、社区矫正等领域延伸，形成了高标准、多层次、全覆盖的基本公共服务体系。二是编制服务事项目录，公共服务清单化。作为全省推进简化优化公共服务流程工作的试点区，大胆探索，积极作为，全区48 个部门(单位)共梳理公共服务事项213 项，参与试点工作的文东街道梳理便民服务事项119 项。通过列清单、明事项，实现了公共服务事项的规范化。三是推进大部门制改革，专项服务集中化。整合建委和房管职能，组建住房和城市建设局，推动中央商务区征地拆迁项目顺利进行。整合招商服务职能，组建投资促进局，2016 年上半年，招商引资到位资金39 亿元，同比增长50% ;落地企业342 家，总注册资本达178 亿元。整合明府城片区管理保护职能，组建明府城管理中心，其负责建设的百花洲项目得到广大市民的一致好评。
(四)推进综合行政执法，相对集中行政执法权。近年来，历下区为推进综合行政执法改革做了一些基础工作，着重夯实了改革工作的基础。一是实现了城市管理领域的综合执法。将市容环境卫生、城市环境保护、工商行政管理、城市绿化、城市规划、市政公用、人防管理、房产管理、建筑管理、开发拆迁等十个方面的法律、法规、规章规定的全部或部分行政执法权集中到城市管理行政执法局，实行综合执法。二是实现了文化市场领域的综合执法。将文化、广电、新闻出版市场等方面的法律、法规、规章规定的行政执法权集中到文化局，由文化市场综合执法大队实行综合执法。三是摸清了全区行政执法的基本情况。开展行政执法机构现状专项调查，对发改委、经信局、市场监管局等24 个部门(单位)的行政执法情况进行全面清查，摸清了全区行政执法的基本情况，为深入推进综合行政执法体制改革奠定了坚实基础。
二、当前治理结构存在的主要问题
在党中央国务院改革举措的指导下，历下区积极尝试政府治理结构的转型优化，橄榄型治理结构已见雏形。然而随着简政放权、放管结合、优化服务、综合执法等改革的不断深入，治理结构转型过程中一些深层次的问题逐渐显现出来，主要表现在以下几个方面。
(一)审批相对集中后管理体制上的问题亟待解决。一是政务服务中心管理体系是在行政部门没有减少的前提下新设机构的改革方式，属于增量改革。二是政务服务中心实现的多是受理和送达环节上的集中，部分审核与决策还需要返回原部门完成，存在只挂号、不看病的情况。三是政务服务中心仅负责政务服务大厅的建设与维护，其权威性不足以协调相关职能部门，在处理某些综合问题上，有些心有余而力不足。
(二)事中事后监管有待进一步强化。一是随着经济发展，市场主体开始跨行业经营，同一主体会受多个行政机关监管，由于综合监管机制不健全，容易造成监管缺位和重复监管。二是监管方式方法单一。一方面是双随机制度虽好，但基层某些小单位实施起来难度较大;另一方面是面对新技术、新产业、新业态、新模式，现有的监管方式不一定能达到理想的监管效果。三是随着市场主体的持续增多，人少活多比较普遍，基层监管力量渐显紧缺。
(三)基本公共服务有待进一步加强。一是由于政府部门没有很好地调动起社会各方面参与公共服务的积极性，公共服务社会供给率不高。二是当前的公共服务，只注重了服务前的社会调查，而对服务后的群众反馈漠不关心，公共服务反馈机制不健全。三是基层政务服务效率不高。例如街道为民服务大厅各专项服务窗口忙闲不均，部分窗口群众办事等待时间较长。
(四)行政执法体制还需要进一步完善。一是上下级执法事权划分不明确，我国多数法律法规确定行政执法的行使层级为县区级以上政府部门，没有明确界定应由哪一层级行使，上下级重复执法时有发生。二是执法领域和执法队伍较多，例如，市场监管局6 个业务科室、3 个直属机构和1 个稽查大队，都能对外执法，多头执法较为常见。三是部分职能部门混淆监管与执法，习惯以执法包打天下，以罚代管普遍存在。
三、进一步建设完善橄榄型治理结构的思考建议
针对当前治理结构转型中存在的主要问题，对进一步建设完善橄榄型治理结构提出如下思考建议：
(一)一局分两权，构建审批实质集中体制。一是组建行政审批局。撤销政务服务中心管理办公室，组建行政审批局，政务服务中心划归行政审批局管理。将区政府各部门的行政许可权及管理方式为审批形式的行政确认、其他权力等行政职能，从原部门划转至行政审批局。划转事项归并为项目审批、环保安全、市场服务、资格许可和社会事务五大类综合办理，对应类别组建专门的审批科室。另设办公室，负责机关运转和综合协调;设政策法规科，负责政策法规研究宣传和划转职权的动态调整。审批前的踏勘由政务服务中心协调组建队伍负责。二是明确审批与监管权责划分。行政审批局按照授权专职进行审批，负责事前程序的审验;其他职能部门则及时调整相关职责，着重强化事中事后监管。在明晰审管权责的基础上，建立审批与事中事后监管信息共享和双向推送机制，一方面行政审批局及时将审批信息告知监管部门，为做好后续监管服务提供保障;另一方面，监管部门发现违规问题后，及时告知行政审批局，达到法律法规规定情形的，由行政审批局按规定作出撤销原审批结果的决定。三是创新审批运行机制。组建行政审批局后，废除原职能部门的审批印章，由行政审批局统一使用审批专用章，实现一枚印章管审批。在政务服务大厅的基础上，根据线上线下、虚实一体的原则，结合政务服务平台建设，建立信息共享机制，打破信息孤岛，形成集网上办事大厅和实体审批大厅为一体的政府服务体系。利用网络平台组建中介网上超市，按照非禁即可的入驻原则，按行业划分中介类别，纳入超市统一管理，实现红顶中介顺利摘帽。
(二)一办两推进，构建监管大格局。一是组建事中事后监管协调机构。成立事中事后监管领导小组，小组成员由区长、分管副区长、各相关单位主要负责同志组成。领导小组办公室设在区政府督查室，增加行使推进协调事中事后监管的相关职能，形成跨部门监管联动响应和协作机制，实现监管线索互联、监管标准互通、处理结果互认，消除监管盲点，降低监管成本。二是推进监管力量化零为整。在建立综合监管机制的基础上，强化各部门监管职责，集中监管力量。对条件具备的部门，在剥离审批职能后，按照撤一建一的原则，设立相应的监管科室。对编制较少、监管事项不多、监管力量相对不足、人员难以满足双随机制度要求的部门，进行跨部门监管力量的组合，成立综合检查人员名录库，在人手不足时，被检查主体由责任部门抽取，人员一半从责任部门抽调，一半从综合检查人员名录库中抽取，提高监管力量的灵活性，起到一加一大于二的效果。三是推进监管方法与时俱进。由区政府督查室会同监管主体部门，对新行业、新领域进行分析，本着鼓励创新的原则，区分不同情况，探索合适其特点的审慎监管方式。发挥互联网+、大数据、云计算在强化监管中的作用，实现信息共享，通过汇总整合相关数据，构建以信息归集共享为基础，以信息公示为手段，以信用监管为核心的监管体系。将市民服务热线的受理、分办、督办职能划归区政府督查室，进一步拓宽公众参与社会监督的渠道和方式。
(三)一横一纵一综合，构建服务大网络。一是改进服务供给结构，横向上提高服务供给率。完善基本公共服务体系，创新体制机制，转变管理理念，强化政府购买服务，着力推广政府和社会资本合作模式，由政府部门负责公共服务价格和质量监管，社会资本承担建设、运营、服务输出等大部分工作，以利益共享和风险共担为基础，发挥双方优势，保证公共利益最大化，提高公共产品、服务的质量和供给效率。二是建立服务反馈机制，纵向上提高群众满意率。建立健全服务反馈机制，首先政府通过购买服务的方式，在社会组织中公开选择反馈信息收集机构，对享受服务的群众进行无差别抽样形式的反馈信息收集;然后政府聘请专家团，对反馈信息进行评估，形成调整公共服务的意见建议;最后政府对反馈信息进行及时公正处理，促使反馈机制良性运转。三是建立综合服务体系，整体上提高政务服务效率。推行综合化的服务方式，通过政府工作人员内部的综合，实现人民群众办事的便捷。改革当前街道为民服务大厅的窗口设置方式，根据受理业务数量、相对集中时段、受理时间长短、事项办理类型等因素对现有窗口进行整合，设置窗口综合，实行窗口柜员制，提高服务人员综合业务办理能力，采用前、后台业务分离模式，分即办件和承诺件办理，解决专项窗口忙闲不均的问题，缩短相对人办理事项时的等待时间。
(四)一沉两集中，构建综合行政执法体制。一是推动执法重心下沉，减少执法层级。进一步明确上下级执法权限，除法律法规有明确规定、暂时不适宜由基层政府承担的行政执法职能外，其他领域执法职能逐步交由区级承担。省、市级政府职能部门主要加强执法监督和指导，开展跨区域执法，区级则重点强化执法队伍建设，实现 属地化管理、扁平化执法。二是组建综合执法局，集中部门间执法权。在城市管理行政执法局的基础上，组建综合行政执法局，依法独立行使多领域综合执法，并承担相应法律责任。通过多地的实践证明，综合执法的范围不是越大越好，超出实事求是的整合限度，会使综合执法工作陷入小马拉大车的被动局面。因此，在已经综合城市管理十个方面的行政执法权的基础上，将畜牧兽医、农业、林业、商务、水务、旅游、价格、体育管理、教育等9 个方面的法律法规规章规定的全部或部分行政处罚及行政强制职权集中到综合行政执法局。三是整合部门内部执法队伍， 集中部门内执法权。考虑到行政执法的复杂性和专业性，不是所有领域都适合推行综合执法。在专业性较强、技术支撑要求较高、涉及公共安全、责任特别重大的领域，比如安全生产、食品安全、特种设备等方面，不宜纳入区域性综合执法范围，应以部门内部综合为主。适宜部门直接执法的，集中到具体内设机构，有执法队伍的撤销执法队伍建制。适宜设立队伍执法的，将多个执法主体整合为一个执法队伍，集中部门内部执法权。
