摘 要 建设社会主义法治国家，一个重要的内容就是规范和约束行政权力，其中问责制就是重要的调整手段和方法。近年来，公安消防部队个别单位和个人在消防行政执法工作中因为种种原因而被问责，甚至被追究刑事责任。本文结合案例实际，分析了产生这一问题的原因并提出了相关的见解。
关键词 消防 行政执法 问责机制
作者简介：张镇宇，昆明消防指挥学校训练部讲师，研究方向：行政法。
“所谓行政问责制，是指上一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。”①“2009 年 5 月 ，中共中央审议并通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这是我们党历史上第一次将“问责”制度纳入党的纪律条例。《暂行规定》的颁布实施，是加强反腐倡廉法规制度建设、完善领导干部行为规范的重要举措，对于加强党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识，更好地贯彻落实科学发展观，不断提高党的执政能力和执政水平，具有重要意义。”②2010年，温家宝总理在政府工作报告指出：“强化行政问责，对失职渎职、不作为和乱作为的，要严肃追究责任。”③
近几年发生的一些重特大火灾事故，屡屡有消防行政执法人员被问责，追究行政、刑事法律责任。按照被问责原因的性质、存在的环节、整改解决的难易程度等标准，本人认为可以把产生这些问题的原因分为两大类，一类是外部原因，也可以称之为客观原因，即受当前经济社会发展、受教育程度、严格执法依法行政的落实程度等因素的影响而存在于消防工作机制体制以外的客观原因，主要有以下几点：
第一，消防法律体系的不健全。我国目前关于消防工作的法律仅有2009年5月实施的《消防法》及各地制定的地方性法规。这些法律的内容大都是原则性、纲领性的规定，缺乏具体规定，可操作性不强。与国外或港澳台地区相比，缺乏关于消防工作方面的单行和纵向的行政法律体系。另外，我国关于消防工作的技术性标准都是属于部门规章，在整个法律体系中缺乏强有力的权威性和强制性。
第二，因为缺乏明确的法律规定，社会发展现状与消防工作落后局面的矛盾而带来的行政问责。2009年5月1日，新《消防法》的生效实施，对消防工作的基本内容如火灾预防、消防组织的建立、灭火救援、监督检查等方面作了明确的规定。但是随着社会经济的快速发展，许多新情况、新问题层出不穷，如劳动密集型企业的消防安全治理，个体工商户的消防法律责任及监督检查，人员密集场所的消防安全管理，多产权建筑的消防安全管理等。这些新问题由于法律规定的缺乏而导致消防机构在处理的时候容易引发问责。
第三，地方保护主义、部门经济利益的不利影响带来的问责。近年来，国家先后颁布实施了《行政许可法》、《行政强制法》等规范性法律文件，对依法行政作了明确规定。但一些地方政府为了招商引资，片面追求GDP而制定了许多超出法律规定的政策，如承诺大幅缩短法律规定的审批时间，简化行政许可条件，特事特办，过分强调追求行政效能。而这些经消防机构审批同意的事项一旦发生事故就可能被问责。
另一类就是内部原因，是指存在于消防工作机制、环节之中，主观性强且容易治理改进的原因，主要表现在以下几个方面：
第一，代表公安机关消防机构行使消防行政执法权的执法人员，其整体业务素质有待进一步提高。消防行政执法工作作为公安机关消防机构的一项经常性工作，具有对象繁多、内容复杂、关系多变、程序严格的特点。它要求具体的消防行政执法人员具有相当宽广的专业知识，如法律、建筑、给排水、生产工艺流程、火灾事故调查等。但是少数消防行政执法人员由于学习能力不强，法治意识淡薄，再加上工作标准要求不高，因此容易满足于已有经验，缺乏后续的专业学习，在依法履行职责开展消防监督检查和查处消防违法行为的过程中，发现不了问题，解决不了问题，致使一些违法行为和火灾事故隐患得不到及时有效的查处、整改，从而增加问责风险。 第二，因为消防行政执法队伍组成人员的不稳定性而致使消防行政执法工作的质量难以保持一贯稳定性。由于公安消防部队的现役体制特点，再加上干部成长培养的环节需求以及消防廉政建设工作的要求，就决定了消防行政执法队伍的人员高度流动性。一些执法人员培养好了能胜任工作了却又要面临职务、岗位的升迁，而一些执法人员还没适应岗位就又调走了，队伍的不稳定性就很难确保执法工作质量的一致性。
第三，消防行政执法工作缺乏行之有效的监督机制。消防机构由于受编制的影响，基层行政执法人员的人数一般3到5人。由于长期在一起工作，加上受人情、关系的影响，彼此之间很难有严格意义上的法制监督。另外受单位利益的影响，因而对于在消防行政执法过程中出现的一些违法违纪问题，如乱罚款，任意执法，徇私舞弊，办关系案、人情案甚至以权谋私等，都难以发挥有效的监督机制作用。 此外，在追究有关人员的过错责任的过程中，因为受“维护形象”、“家丑不宜外传”等错误观点思想的影响，不能也不愿及时发现执法的过错行为；有的违法行为虽然被发现了，但碍于情面也就不忍心追究责任或者大事化小小事化了甚至于一了了之。种种做法不但不能起到对相关违法人员及其他人员的规范、惩戒和教育的作用，甚至还会引发一些错误的观点和倾向。
为了进一步提升消防行政执法工作质量，确保消防行政执法工作能够适应经济社会发展需求，及时消除火灾隐患，保障人身、财产安全，减少因工作失误、过错而引发的问责风险，特提出以下几个方面的建议：
一是加强消防工作的理论研究，夯实消防法律体系的建设基础。各级公安机关消防机构特别是领导机关，要加强对消防工作特别是对重点，难点、热点问题的科学研究，研判消防工作及火灾发展变化、发展的客观规律，及时、正确地指导基层消防部队适用法律，积极探索新形势下解决新情况、新问题的工作机制、制度建设和政策制定工作，为下一步的消防立法工作提供理论和实践决策依据。在有条件的地方，通过联席会议、沟通交流、协商探讨等形式，加强与地方人大的合作力度，推动消防技术性标准法律化进程，为消防行政执法工作提供更多明确具体的法律依据。
二是强化消防行政执法监督机制，特别是要着重发挥外部监督机制的作用。没有严格的执法监督，消防行政执法工作必然会导致权力腐败和工作问责。消防行政执法监督机制包括外部监督和内部监督。就内部监督来说，重点是要抓好执法审核制与执法过错责任追究制。加强执法工作各个流程的审核、审批工作，建立执法责任终身追究制。加大对违法行为的处罚力度。外部监督包括立法机关、行政机关、司法机关、社会组织、新闻舆论及人民群众的监督。加强外部监督就是要引进外部监督力量，破除部门利益影响，提高执法水平。有条件的地方可以公开执法卷宗，方便人民群众查阅和质询。邀请法律界人士（比如律师等）定期抽查部分执法卷宗来进行执法法律质量评估。
三是加强消防行政执法的队伍建设，提高消防行政执法人员的整体综合素质。具体来说就是抓好法律法规的学习、宣贯工作，通过自学、交流、讨论等方式不断提高执法人员的依法行政水平。要坚持和完善各种形式的业务学习交流制度。坚持理论联系实际，研究解决实际问题。建立健全考核评价和淘汰机制， 确保队伍的稳定性和消防行政执法工作质量的一致性。