摘要：本文借鉴西方公共管理和现代公司制度有关治理理论，提出民办高校财务治理的内涵和必要性。并结合我国当前国家治理体系和治理能力建设以及进一步落实扩大高等学校办学自主权的时代背景，构建了我国民办高校财务的治理模式，并提出了具体的对策建议，对于我国民办高校的风险防范和内涵发展具有十分重要的意义。
关键词：民办高校 财务治理 内涵与模式
一、当前我国民办高校财务治理的内涵及必要性
（一）民办高校财务治理的内涵
“治理”是在西方国家理论研究和政府实践基础上形成的新公共管理理论，与绩效管理理论一样，在西方政府公共管理领域发挥了重要的作用。当前，我国政府部门也在不断探索和重视公共管理领域的治理相关问题，并上升到国家管理体制改革的顶层设计高度，如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就强调指出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。“财务治理”的概念源于现代公司制度的产生，在当前公司相关者利益最大化的财务战略目标下，广义的财务治理是指公司财务共同治理，即公司内外部利益相关者共同对公司财务进行治理，即用以协调和平衡公司利益相关者之间财务关系、财务权利的制度设计和安排，其核心是股东大会、董事会、经理层、教代会等权力机构对公司财务权利和责任进行配置的系列制度设计和安排。
与发达国家私立高等学校不同，由于生存环境特有的历史规定性和政治规定性，我国民办高等学校的发展路径和运作模式存在明显的中国特色。既有资本逐利性的市场化驱动，又受着从事公益事业非营利性的现实制约。这种特征，就是当前民办高校财务治理的外延。而对于民办高校来说，正是借鉴上述政府公共管理和公司制度领域的相关理论和思想，以及民办高校财务治理的外延，形成了民办高校财务管理的治理内涵和发展方向。总体来说，民办高校的财务治理内涵是指基于举办方（投资者）、管理者（校方）、政府、社会、教职工等利益相关者的内在关系基础上，所构建的多元、多向和共同的财务治理结构、治理机制以及相应的制度设计和安排，目的在于协调和平衡民办高校发展过程中利益相关者的财务关系及权利。
（二）当前我国民办高校财务治理的必要性
1.民办高校内部财务管理的现状与民办高校发展规模不适应。民办高校内部财务管理的现状与民办高校发展规模不适应，主要是指民办高校经过多年的发展，学校的规模都在不断壮大，使得其财务管理的重要性和战略性日趋提升，而且在现有教育领域的经济事项日趋复杂的情况下，民办高校现有的财务管理模式不相适应。主要表现在以下两个方面：
一是民办高校财务管理的权责利不对称。这主要表现在财务机构的设置和运行模式方面，这种差异，实质反映在财务负责人的地位和权利方面：要么权利过高，如财务负责人由投资者的亲属担任，具有相当大的权利，甚至超过了校长，演变成董事长领导下的处长负责制，学校校长的权利和地位被架空；要么权利过低，如财务负责人由外聘的专业人士担任，但其权利以及对学校财务情况的了解程度，还不如由投资者亲属担任的出纳；要么校长权利过大，独揽财务、人事等核心权利，架空了投资者和上级管理部门（如少数公办学校的二级学院）。二是财务管理的功能没有凸显。在当前民办学校规模发展模式和资本逐利性的驱动下，许多学校想方设法扩大生源、盲目的追求升本或应付评估，相对关注的都是招生、就业等领域，而与学校建设密切相关的财务领域及风险容易忽略。这些民办高校的财务管理只发挥了基础的核算职能，而对于财务管理的重要功能，如财务投资决策、融资决策以及财务风险防控等方面，没有充分发挥，甚至被忽略。
尽管有的民办高校建立了董事会等较为先进的管理模式，但是执行起来仍然存在上面的问题。究其原因，既与民办高校当前家族式管理现状和政府的单向、单一监督管理模式有关，更与当前投资者对高等教育领域的财务管理和风险防范的意识不足、重视程度不够有关。为此，从民办高校自身情况出发，改变投资者观念，建立现代管理体制，优化内部财务治理模式，显得十分迫切和必要。
2.民办高校外部财务监督的现状与民办高校发展质量不适应。民办高校外部财务监督的现状与民办高校发展质量不适应，主要是指在我国民办高校从规模发展向内涵发展的转型过程中，民办高校的风险防范和质量提升更加重要，而在当前扩大高校办学自主权的要求和形势下，政府部门等外部力量对民办高校的现有财务监督模式不能适应。主要表现在以下两个方面：
一是法律法规的规范效应有限。首先，这主要由于法律法规文件本身的不完善所致。例如，尽管《民办教育促进法》规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。但是，如何通过相关的税收、会计等规定计算取得，怎么的比例才算合理，没有明确的规定。对于营利性民办高校如何从宏观上更好的兼顾和平衡教育事业的后续发展和民办高校的资本逐利性，也缺乏可操作性和指导性的文件。例如，现有民办高校执行的会计制度，没有一个统一的标准，无法及时、客观和有效地为政府提供有关的财务信息。其次，政策执行的不到位也是导致民办高校财务问题和经济纠纷乱象的原因。比如，法人财产权的过户问题，尽管《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》要求“民办高校要落实法人财产权，出资人按时、足额履行出资义务，投入学校的资产要经注册会计师验资并过户到学校名下，任何组织和个人不得截留、挪用或侵占”，但从这几年的实际情况看，没有落实或者落实不到位的学校比比皆是。 二是政府监管部门的模式和方式存在问题。在公共资源短缺的情况下，政府部门大力提倡和鼓励社会资本举办高等教育，导致了发展目标上的“重规模、轻质量”和监管模式上“重支持、轻监督”等现象。相关管理部门习惯于公办高校自上而下的、单向“管理”和“规范”，无法深入到民办高校发展的内部情况以及相关诉求，使得“管理”还是“规范”都有限。同时，面对发展民办高校的现实需求和民办高校自身的不足，“一管就死、一放就乱”的矛盾也存在，无法找到一个合理的模式。例如，民办高校的年检制度，执行过程很容易形式化，尤其是其中财务方面的问题，尽管有关专家和部门针对民办高校财务管理不规范、甚至违法违规的现象提出要求严格整治，但并没有从根本上发挥作用，当然，这与政府机构在行使监管职能的时候，部门之间的职责冲突与协调不力有关。
为此，在明确以风险防范和质量提升并重的总体目标下，确定民办高校的分类发展思路以及相应的财务治理模式，提高学校财务治理水平，是当前民办高校发展急需解决的问题。
二、我国民办高校财务治理模式的构建
（一）总体思路
经过近几年政府部门和教育界的探索和实践，对于民办高校的发展思路和治理模式基本上确立了“分类管理”的发展思路。但是，对于民办高校具体的管理体制机制以及相应的治理模式，尤其是财务方面的内容，缺乏指导性和操作性的意见。为此，本文借鉴政府新公共管理和现代公司制度下的从“管理”到“治理”的“顶层设计”改革理念，并基于民办高校当前的各种财务关系，结合当前民办高校财务管理现状和政府分类管理指导思想，提出民办高校“分类管理，综合治理”的财务治理模式和框架（如图1所示）。
总体思路是：遵循民办高校资本逐利性和业务公益性的双重属性，按照非营利性和营利性分类管理的原则，以风险防范和质量提升为导向，以民办高校三重财务关系为对象，以外部财务治理要素和结构的优化、内部财务治理要素和结构的优化为手段，提升外部财务治理能力和内部财务治理能力，进而通过内部财务治理和外部财务治理的协同和融合，改变民办高校过去单
一、单向的规范式管理现状，实现民办高校多元和双向的综合治理。
其中，民办高校三重财务关系包括：基于财政资金视角的财务关系，主要是通过政府资金投入、学费收入、税费减免等财政金融形态形成；基于社会资本视角的财务关系，主要通过投资者投入、银行借贷等市场资本形态形成；基于民办高校运作管理视角的财务关系，主要通过学校投融资和利益分配的资本运作过程形成。财务治理要素和结构包括：外部财务治理要素和结构是指以政府为主体，包括银行、民办高等教育行业机构、社会监督机构及社会利益群体等组织嵌入到民办高校发展过程的财务关系和治理机制；内部财务治理要素及结构是指民办高校以董事会、校务会和教代会为核心的组织嵌入到高校内部运作过程形成的财务关系以及相应的决策、执行和监督三权分立的制衡机制。财务治理能力包括：外部财务治理能力是指在民办高校外部财务治理要素和结构优化的基础上，通过间接监督、监控以及派代表直接参与学校内部决策等治理方式，从而促进和提高民办高校财务运作和财务决策水平的能力；内部财务治理能力是指在民办高校内部财务治理要素和结构优化的基础上，即通过董事会、校务会和教代会的设置和运行，实现决策、执行和监督的三权分立和制衡，促进和提高民办高校财务运作和财务决策水平的能力。
（二）主要内容
1.分类管理原则下的财政及财务政策设计。按照分类管理的原则，民办高校分为非营利性和营利性两大类，其财政投入政策、税收优惠政策、办学收益分配以及高校会计核算和财务管理制度等财务相关领域也应当根据不同分类有所区别和侧重，但要兼顾二者的利益平衡。
在财政扶持和税收优惠政策方面，非营利性高校要高于营利性高校；在办学收益方面，要充分考虑现有民办高校主体还是投资办学居多的现状，营利性的高校可以按照规定的核算程序和比例取得回报，非营利性的高校要通过奖励的方式进行适当补偿和支持（当然，这种奖励，必须建立在办学质量和效益提升以及公平、公正的绩效评价基础上）。这样，既能促使当前许多高校通过不同途径变相获得扶持和回报的隐性状况显性化和合法化，又能体现政府分类发展的指导思想，进而促进非营利性民办高校之间、营利性民办高校之间以及非营利性和营利性民办高校之间的多层竞争和发展局面。否则，如果政府一刀切，在我国当前民办高校依靠政策资源发展的路径依赖下，会导致现实中的民办高校选择退出教育领域或多数选择非营利性类型，这就违背了政策设计的初衷以及通过民办高校的竞争促进质量和效益提升的目的。
另外，在会计和财务管理制度方面，非营利性高校统一采用普通高校会计制度和财务制度，营利性高校采用企业会计制度，这样的统一有利于提高学校会计信息的质量，为教育和财政部门及时、客观的掌握学校财务状况提供保障。
2.分类管理原则下的财务监控及监督模式设计。教育事业作为民生实事的一大重要内容，关乎社会多方的利益，财务领域的风险防范和监控，尤其是民办高校，成为财务治理的重要内容和关键环节。因此，对于民办高校的财务监控，应该按照分类管理的原则，既要有统一的规范，又要通过不同的外部财务治理要素和结构实行有区别和侧重的监控模式。在统一规范方面，主要是通过制定和修订相关法律法规，对非营利性民办高校和营利性民办高校进行统一规范和管理，这是实现财务综合治理的基础。在区别和侧重方面：对于非营利性民办高校，主要以政府监管为主（如教育、财政、审计等部门组织力量或委托第三方机构围绕财政扶持资金、学费收入以及其他专项资金等财政形态资金的使用管理过程进行合法、合规及绩效监督），并以社会监督为辅；对于营利性民办高校，主要以社会监督为主（成立由政府部门、民办高校行业联盟、社会中介机构等组成的民间组织，将政府部分职能社会化，由该民间组织执行，接受政府部门以及相关社会利益群体委托，组织力量或委托第三方机构围绕办学经费使用管理、财务投融资及利益分配行为进行监督，经费来源于按照民办高校办学收益的一定比例提取的风险基金），并以政府监管为辅。 3.分类管理原则下的财务治理要素及结构优化。对于民办高校外部财务治理要素和结构来说，在分类管理原则下，对于非营利性和营利性两种类型的学校同样必须分类设计和优化。非营利性民办高校的外部财务治理要素应当吸收更多的政策性要素进来，通过政策性的指导和规范，运用监督检查、绩效评价等手段，加强外部财务治理。比如加强教育、财政等主管部门以及部门内部相关业务处室的联合与协同，尤其是对民办高校财政资金的规范使用和效益提升等方面，通过专项检查、绩效评价、督导团等方式加大监督力度；比如在教育主管部门的指导下，吸收政府部门、公办高校、民办高校有关管理、教育、财务等领域的专家，建立民办高校发展战略委员会，对民办高校治理结构以及财务治理加强指导和规划。营利性民办高校的外部财务治理要素应当吸收更多的市场性要素进来，通过市场性的引导和调控，运用社会审计、风险管理等手段，加强外部治理。比如组建行业联盟，通过行业自律和行业自治等方式，加强行业的规范化和科学化运作管理；比如吸收银行、社会利益群体等，加强外部的监督。
对于民办高校内部财务治理要素和结构来说，非营利性和营利性两种类型的内部财务治理结构及运行机制总体趋同，均要强调董事会、校务会和教代会在决策权、执行权和监督权的分立与制衡上，但在分类管理的原则下，其财务治理结构主要优化思路是体现外部要素在内部财务治理结构的嵌入程度有所区别和侧重。对于非营利性民办高校的内部财务治理结构，应当将政策性的外部财务治理要素以咨询专家、董事会成员以及教代会成员等不同方式嵌入到内部财务治理结构中，赋予相应的权利和责任，通过协同与融合，提升非营利性民办高校的内部财务治理水平。对于营利性民办高校的内部财务治理结构，应当将市场性的外部财务治理要素（如行业代表、银行等债权人代表、社会利益群体代表）以行业联盟、风险基金管理委员会等方式融入到内部财务治理结构，赋予相应的权利和责任，通过协同与融合，提升营利性民办高校的内部财务治理水平。
4.综合治理目标下的财务治理协同与融合。综合治理目标下的财务治理协同与融合，主要是指通过内、外部治理要素之间的协同、内外部治理治理结构的协同与融合，通过相关的运行机制，实现共同治理和双向治理。主要包括外部治理要素在外部财务治理结构的协同、内部部财务治理要素在内部财务治理结构的协同以及外部财务治理结构与内部财务治理结构之间的协同与融合等方面。
外部财务治理要素在外部财务治理结构的协同，如政府主管部门之间的协同、政府主管部门与行业联盟和外部融资体系的协同、行业联盟与社会利益群体的协同等。外部财务治理要素与内部财务治理结构的协同与融合，主要是指外部财务治理要素在内部财务治理结构的嵌入性以及外部财务治理结构对内部财务治理结构的引导和驱动作用，如行业联盟代表、政府部门代表等，参与到民办高校内部的董事会、教代会机构中，行使相关的决策和监督权力。
内部财务治理要素在内部财务治理结构的嵌入性，如通过董事会、校务会和教代会等机构的设置，加强决策权、执行权和监督权的三权分立与制衡。尤其是要改善当前家族式管理模式，赋予校长一定的决策权和充分的执行权，赋予教代会充分的监督权。内部财务治理要素在外部财务治理结构的嵌入性，如学校负责人、投资者加入行业联盟，参与到政府政策及制度的设计和制定过程。
内部财务治理结构的协同以及外部财务治理结构与内部财务治理结构之间的协同与融合，主要是通过内外部财务治理要素的相互嵌入和互动发展，加强运作管理的协同，实现内外部的共同、双向财务治理和融合发展。