摘 要 随着经济社会的发展以及政府改革的推进，原来由政府包揽社会事务的做法越来越受到人们的诟病，政府不可治理问题的增多和政府失灵导致政府治理出现危机。十八届四中全会提出要全面推进依法治国的总目标，非营利组织在构建完善、合理的法治体系中能够发挥重要作用。本文主要从非营利组织对政府的支持倡导和监督制约的两大功能出发，根据国外非营利组织发展，结合我国实际国情，探讨非营利组织在依法治国下所能发挥的作用，这对于当前正在进行的政府改革具有一定的促进作用。
关键词 非营利组织 依法治国 政府
作者简介：骆耀东，西华师范大学管理学院行政管理专业硕士研究生。
一、依法治国的历史背景
依法治国是我党对过去几十年来发展经验的深刻总结。建国后一段时间，我国法制建设在原有的基础上取得了极大的进展，例如1954年，我国制定并颁布了新中国第一部社会主义宪法――《中华人民共和国宪法》。但随后开始的“文革”，使得法制建设的良好势头急转直下，极大的动摇了法律的权威，同时对所取得的成果造成了毁灭性的打击。
“文革”的教训极其惨痛，以至于人治的观念一直延续至今，为了避免再次发生类似的错误，重塑法律的权威，建立法治国家是必然的选择。
1999年九届人大二次会议通过的宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”将其作为宪法的第五条第一款。这是中国近现代史上破天荒的事件，是中华人民共和国治国方略的重大转变。
依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。
二、非营利组织在法制社会中的重要作用
（一）非营利组织的历史背景和定义
在西方发达国家的历史发展过程中，非营利组织很早就存在一些雏形，如在古希腊罗马时代，由于生产力相对低下，个人的力量不足以支撑发展，而个人的命运与城邦的命运紧密相连，公民以自己的服务和生命来交换城邦的安全与基本生活保障成为了一种现实需要，这种需要使得希腊城邦公民形成了面向公共设施捐助的公益传统，这对后世的非营利组织发展产生了深刻的影响。在美国，非营利组织的发展也有其特定的历史背景。众所周知，美国是一个移民国家，早在17世纪，第一批欧洲移民必须通过“结社”来对抗北美新大陆恶劣的自然环境，久而久之，这种“结社”的习惯逐渐成为一种传统，此外，美国传统的思想观念倾向于认为公民是独立却又无力的，“在民主国家里，全体公民都是独立的，但又是软弱无力的，他们几乎不能单凭自己的力量去做一番事业，其中的任何人都不能强迫他人来帮助自己，因此，他们如不能学会互助，就将全部陷入无能为力的状态。”正是这种互助结社的思想为非营利组织的发展提供了重要的思想保障。
非营利组织的英文缩写为NPO，这一概念并非是具有一个明确内涵的术语，由于各学者研究背景不同以及各国国情的差异，对于非营利组织这一概念有许多种提法，我们在这里选取的是比较通俗的定义，即非营利组织是不以营利为目的、介于政府和社会个体之间向社会或集体提供社会服务的组织，它一般具有非营利性、自治性、志愿性、民间性、公益性等基本特征。
（二）国外非营利组织在构建法制社会中发挥的重要作用
除了历史传统对非营利组织的产生和发展起着推动作用外，西方国家解决现实问题的需要也是非营利组织迅速发展壮大的一个重要原因。在第二次世界大战结束后，“行政国家”取代“守夜人”成为西方各国政府职能体系主流的发展趋势，政府包揽了社会公共事务的各个方面，这在最初确实是起到了积极的效果，然而随着政府角色膨胀和规模扩大，官僚制的弊端逐渐显现，反应迟缓、官僚作风严重、效率低下、财政赤字等问题一直困扰着各国政府，为了适应经济全球化和科技革命所带来的挑战，西方各国开始精简政府，转变政府职能，大力培育非营利组织和市场以承接政府转移出来的职能，正是在这样的背景下，英国在撒切尔夫人的领导下进行了比较彻底的私有化改革。
非营利组织在管理社会事务方面有其特有的优势，尤其是在西方民主法制社会的建设过程中发挥了重要的作用。首先，非营利组织是政府合法性资源的供给者。政府的合法性取决于社会成员的接受和承认，即内心的认同感。随着经济全球化和公民社会的迅猛发展，民众对民主、平等和福利等方面的需求急剧扩张，使得政府的能力受到挑战，其合法性陷入危机之中。政府的合法性作为一种公共物品不能由政府单方面宣布，而只能由公共领域赋予，只能由非政府组织提供。在法制社会的建设过程中，非营利组织作为民众利益汇聚者和表达者，在合法性的供给方面具有天然的优势。其次，非营利组织在参与法律宣传，法律人才培养方面起着重要作用。美国律师协会制定了律师与法官职业准则，组建了美国法律研究机构，创建了统一各州法律的委员会大会，创办了《美国律师协会杂志》，并负责全国范围内的会员的一些日常事务。美国律师协会的主要事务是关于职业道德与责任、继续法学教育、法官选举、任期和补偿、律师的有关服务、法律帮助、职务惩戒以及大量的临时性的议案等方面。此外，非营利组织在提供法律援助、公益诉讼和监督政府依法行政等方面也起着重要的补充作用。
（三）我国非营利组织的发展
在西方国家，非营利组织是一种不同于政府部门和市场部门的“第三方”力量，它介于政府部门和市场部门之间，在一定程度上弥补“政府失灵”和“市场失灵”，因而非营利组织的发展离不开公民社会发展。另一方面，20世纪70年代以来兴起的政府改革浪潮，主张“有限政府 ”，转变政府职能，强调政府应当是“掌舵而不是划桨”，政府应当只做自己该做并且能做好的，剩下的交给社会自己去管理，这为非营利组织的发展拓展了制度空间，提供了重要的支持和保障。此外，科学技术革命使得民众参与社会公共生活的方式多样化，参与社会领域的活动更方便，使得非营利组织的发展壮大显得水到渠成。
我国与西方国家在历史、文化、政治制度上存在极大的差异，因而我国非营利组织走上了另外一条发展道路。在我国，公私部门的划分实际上并不像西方国家那么清晰，受到传统计划经济体制的影响，我国政府对社会实行全面的控制，非营利组织的发展离不开政府的支持，为了获得政治上的合法性和政策上的支持，就必然要以失去独立性为代价接受政府的控制，成为政府的附属机构。与此同时，非营利组织又可以利用自身的双重身份来获得体制内外的资源。利用政府部门自上而下的权力体系，可以使非营利组织的在活动推行和计划安排上更具效率和合法性;而体制外身份又使非营利组织在资源动员中更具弹性。一方面，非营利组织在我国的发展确实是基于我国国情出发，发挥了积极的作用。另一方面，非营利组织在我国的发展虽有现实的需求却缺乏历史的沉淀，在相当短的时间内，要使我国非营利组织发育成熟并承担类似于西方非营利组织的社会功能，无疑是一件困难的事。
尽管我国非营利组织还存在法制不健全、管理不到位与缺乏独立性等多方面的问题，但值得注意的是，我们要清醒的认识到现阶段对非营利组织发展的诸多有利因素。
第一，思想观念在改变。过去什么都依靠政府的观念已经打破，越来越多的人选择互助和协商的方式解决问题，如北京仲裁委员会是以仲裁的方式，独立、公正、高效地解决平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷的常设仲裁机构。正是这样思想观念的转变，为非营利组织在构建法制社会中发挥作用提供了重要的文化基础。
第二，政治民主化在推进。党的十八大报告中强调公民参与立法与听证等制度建设，以基层政权选举为代表的政治民主化在稳步推进，政府放宽了相关领域的准入制度等，为非营利组织的发展壮大创造了良好的制度环境。
第三，公众参与热情高涨。随着我国经济的发展和社会的持续繁荣，公众的参政热情愈发高涨，社交工具的发达也为公民参与社会领域的公共事务提供了便利条件。
第四，非营利组织自身能力在提高。虽然我国非营利组织目前的发展仍然有许多缺陷，但不可否认的是，非营利组织在日益复杂多变的公共事务的淬炼下，能力得到显著提高。
三、非营利组织在依法治国下发挥作用的方式探讨
政府职能的后撤必然伴随非营利组织的兴起，非营利组织将在现代社会管理中扮演越来越重要的角色，如何合理利用非营利组织进行社会管理并达到依法治国的目的是我们需要重点关注的。国外非营利组织经过长期的发展已经形成了比较成熟的体系，在社会生活中替代政府发挥了重要的作用，具体的实践经验和理论可以拿来作为参考，但一味的照搬他国的经验和理论是不可取的，我们应当运用自己的理论，并坚持以中国共产党的领导为核心，吸收合理的成分，将非营利组织充分融入到我国的社会主义法制体系中。本文主要探讨非营利组织的监督与倡导职能。
（一）非营利组织在新形势下对公民的支持倡导功能
1.培养法律意识，倡导法治精神。建国60多年来，我国法制建设经历了曲折的过程。1949-1956年，这是我国社会主义民主法制建设的开创时期，奠定了社会主义民主法制的基本格局。这一时期，以毛泽东为核心的党的第一代领导集体为加强社会主义民主法制建设作了有益的探索，提出了一系列有价值的法制建设思想。然而好景不长，在“左”的思想影响下，法制建设渐渐偏离了原有的轨道， “文化大革命”十年，社会主义的民主法制建设遭到了全面破坏和摧残。从党的十五大首次提出依法治国到如今也没过多久，“人治”思想依然有其生长的土壤，因此培养公民的法律意识，倡导公共精神是依法治国的重要前提。
我们可以看到各种各样的非营利组织以其自身的优势，在公共治理中扮演这越来越重要的角色，对于培养公民的法律意识而言，由于非营利组织既能深入到社会基层的民众中间，又能同政府保持密切的联系，具有社会沟通的优势，因而比政府发布从上至下的命令更容易让入接受，取得更好的效果。
2.在政府与公众间之间充当沟通的桥梁，避免群体性事件。近几年来，突发事件的数量与以往相比大幅度上涨，这其中固然有社会矛盾存在的缘故，但更关键的是政府与社会之间缺乏良好的沟通机制。一方面，群众对于相关信息缺乏了解，导致流言满天飞，当涉及到自身相关利益时，多数人便不能理性的看待问题，并且民众也缺乏法律援助，以个人提起公益诉讼是不现实的。另一方面，政府部门有关程序不透明，单方面的掌握信息渠道，存在暗箱操作的可能，民众的利益存在侵犯的风险。因此，在政府与社会之间，需要一个中间环节来协调，非营利组织就是这样一个环节。非营利组织代表社会相关成员的利益和愿望，与社会方面关系密切，具有信息反馈功能，能及时将民众的需求、建议、意见集中起来传达给政府;政府则可以通过非营利组织将相关政策和对问题的处理情况传递给民众，并获得民众对政府的支持和理解。
（二）非营利组织在新形势下对政府的监督制约功能
1.推动公民参与立法、听证等司法活动。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要保障人民群众参与司法，在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与，完善人民陪审员制度，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。我国非营利组织直接参与社会公共事务的处理，发掘公共问题，继而通过运用其自身广泛的影响力，通过建设性提议等方式，来推动公民参与立法听证活动。
2.对政府司法进行监督。任何公共权力都需要制约，不受制约的权力是危险的，绝对的权力导致绝对的腐败。政府内部进行分权制约是必要的。制约权力最强大的力量不是来自体制内部，而是来自体制外的社会。非营利组织是能在一定程度上代表公众利益和意志的、制约政府权力的组织。当前对政府监督存在诸多问题，如监控者的专业知识与信息不对称，监控者内在动力不足，被监控者具有专职地位优势等。非营利组织作为相对独立的第三方，能独立的行使监督职能，并将事前、事中与事后监督有机结合起来。
四、总结
随着经济的发展和公民社会的进步，非营利组织在我国受到的多种制约因素，如法制不健全，权力配置不到位以及缺乏独立性等问题正逐步得到改善，而非营利组织发展所带来的诸如互助、互信的社会资本所显现的正面效应愈发突出，在当前依法治国的背景下，发挥非营利组织的优势，发展社会力量，对于在党领导下的依法治国方略是一个有效的补充，在检察机关提起公益诉讼、承接政府职能方面将能发挥更多的作用。