一、马路市场问题的背景
18 世纪末，英格兰人约翰马卡丹设计了现行的筑路方法，后来这种路便被按其设计人的姓，取名为马卡丹路。19 世纪末欧美列强在华开埠通商，兴建租界，便把西方的筑路方法带到了中国。后来国人便将马卡丹的发音加以简化，将马卡丹路通称马路，此即马路一词的由来。本文所称的马路，若严格地讲，特指国务院《城市道路管理条例》中所称的城市道路，即城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。
近年来，马路市场问题作为城市管理矛盾的突出代表，成为城市发展的一大难题。马路市场仅是一种俗称，从定性上看，属于占道经营，经营者不进市场，不进店铺，占道为市，当街交易。它发源于传统的集市，是传统集市演变和滋生的产物，自发形成，因而具有特定的社会基础。本文认为，马路市场的内涵应当包括四项基本要素: 一是以城市道路的某一固定地段为经营场所; 二是以自发形成、非法经营为特征; 三是经营者以社会闲散人员为主; 四是交易标的以市民生活所需农副产品、日用品以及劳务服务等为主。
据调查，济南市马路市场的经营者主要包括三类: 一是居住在市场周围的居民，占比约为65%，他们主要从事贩卖蔬菜粮油、肉类、禽蛋等，并以此作为家庭收入的主要来源。二是进城务工农民，占比约为30%，他们在农村有土地，往往于农闲季节到马路市场上买卖蔬菜、提供劳务，以此补贴家用。这部分收入占全部家庭收入的比例不等，少的微不足道，多的能达70% 左右。三是城市家庭中的闲置劳动力，多为老年人，占比约为5%。他们到市场上做点小买卖，大多只经营很少的商品品种。三类人员中，第一部分是主体，也是治理阻力的最大来源。有效引导他们支持马路市场的治理工作，是突破治理困境的关键环节。
马路市场的消费者也主要有三类: 一是附近的市民。他们或居住在市场附近，或工作在市场附近，因此到市场上购买商品十分便捷。这一类群体是马路市场上的主要消费者。二是经常性的过客。途中稍做停留，顺便购物。三是有的消费者偏爱马路市场上商品便宜、新鲜、品种多，因而常常光顾。其中，第一类人员是主体，引导好这部分消费需求，则能对马路市场产生强大的分流作用。
二、目前济南市马路市场构成概况
目前济南的马路市场，主要是经营农产品。货源主要来自于市区几个农产品批发市场，以及部分郊县的零散蔬菜产地，进货渠道相对比较简单集中。劳务活动和沿街小吃主要依靠市场上的劳动者自主提供。
1. 市场数量。近年来，济南市市区范围内占道经营的马路市场数目，是随着管理的宽严程度，反复升降变化的。2009 年，全市以举办全运会为契机，对城市环境进行了集中综合整治，此时马路市场总体上销声匿迹，之后出现回潮反弹。据城管执法部门2014 年4 月份统计，济南市共有马路市场160 余处。课题组通过走访调查的数字为145 处，其中部分马路市场在创建国家卫生城市期间被取缔。在这145 处市场中， 2000 年之前与之后形成的各占50% 左右， 2009 年之后形成的为31 处，占21%( 以上数字不含烧烤摊点) 。
2. 地域范围。以课题组走访调查的145 处马路市场为例。( 1) 从地域分布来看，数量由多到少依次为: 市中区43 处、长清区28 处、天桥区27 处、槐荫区19 处、历下区15 处、历城区10 处、高新区3 处; ( 2) 从经营时间段分布来看，全天市67 处、早市42 处、夜市34 处、午市27 处、临时市场5 处; ( 3) 从占道分布情况来看，占据居民区内街道的50 处，次干道的44 处，主干道的31 处，背街小巷的22 处，其他空闲场地的8处，与有形农贸市场伴生的6 处; ( 4) 从聚集区域来看，以马路市场为中心方圆1500 米左右，邻近居民区的131 处，邻近学校的105 处，邻近医院的39 处，邻近商业聚集区的35 处，邻近公园、广场、绿地的24 处，邻近有形农贸市场的13 处。
3. 业户结构。在课题组走访调查的145 处马路市场中，共有从业人员17435 人，其构成为: ( 1) 从人员身份来看，农民10974 人，下岗失业人员4706 人，上班族726 人，学生435 人，残疾人402 人，其他身份192 人;( 2) 从经营者来源地看: 本地户口人员12532 人，外地来济人员4903 人，其中来自省内4233 人，省外670 人;( 3) 从经营品种看145 处马路市场中，共有摊位13455个，其中: 蔬菜3820 户，衣物、鞋袜、箱包类2257 户，日用小百货1445 户，水果1387 户，小餐饮1071 户，小食品制售992 户，生肉、蛋类511 户，食物类湿货、干货441 户，粮油、调料350 户，数码电子类210 户，鱼类等水产品202 户，流动烧烤173 户，生活服务类155 户，花鸟鱼虫131 户，土产杂品127 户，家禽类81 户，熟食38 户，旧货31 户，古玩、字画25 户，书摊8 户。
4. 顾客成分。按照价格标尺，中、低收入人群系马路市场消费的主力军。据了解，济南的消费水平处在全国中等水平， 2013 年济南城市居民人均消费性支出为21667 元，平均每月为1805 元，城市居民最低生活保障标准为每月510 元，最低工资标准为1500元，市民的消费比重为0. 61，食品消费支出总额占个人消费支出总额的30. 6% 左右，大部分消费群体的价格承受能力一直在低层次徘徊。马路市场的价格优势，明显高于正规商业网点，所以吸引了大批中、低收入消费者。
5. 分布规律。从时间分布看，济南市的马路市场消费群体和消费时间段均具有明显的规律性，以早、晚市最为典型。因为这两个时间段尤其是早市这个时段中，恰恰是大多数室内农贸市场和其他商业服务网点尚未开门营业的时间; 从空间分布看，消费人群聚集的区域往往是马路市场的易生地段。根据人们的生理习惯，现代人的日常便捷活动半径一般为500 米，步行耐性一般在10 分钟左右。而目前许多社区商业网点特别是菜市场( 店) 分布不够均匀，有些居民点正规营业网点欠缺，居民购物很不方便，马路市场便乘虚而入。
三、城区马路市场形成的主要原因
1. 规范化商业流通服务网点不足，经营品种不够齐全，为马路市场提供了生存空间。据有关统计数据表明，1985 年济南市共有城区农贸市场40 处，到1996 年增至203 处，后来由于拆迁等原因，数量逐年下降。2014 年创建国家卫生城市期间，各区办事处、商务、工商等部门统计综合的数据表明，济南市共有城区农贸市场108 处。从统计数据看，马路市场的数量明显高于室( 棚) 内农贸市场数量，后者数量明显滞后于实际消费需求。另外，某些群众生活必需的商品( 诸如针头线脑、土产杂品之类) 由于价低利微、档次不高，一些正规商家不屑于经营，客观上也为马路市场的产生提供了温床。
城区农贸市场滞后的问题，在济南市部分老旧开放式居民小区尤为突出。由于建设年代较早，社区商业网点等配套服务设施不完善，难以满足居民群众的生活消费需求，以周边居民为主要消费群体的马路市场也就随之产生。从济南市实际情况看，马路市场与居民区相伴相生的规律就比较明显。为满足老旧小区居民对于农副产品的需求，近年来，济南市商务部门也曾审批了一些农贸市场，但规划要求落实情况不理想，规范化的商业网点明显不足，部分市民只好被动选择马路市场。
2. 由于布局欠合理、管理欠规范，正规商业网点竞争力明显不如马路市场，动力不足，发展延缓。有的商家因为租金高昂，不得不弃店经营，占道为市，加入到马路市场的行列。此外，由于在价格和便捷等方面难以与马路市场匹敌，有些正规农贸市场、便民肉菜店只能沦为马路市场的陪衬。有的勉强维持，有的则直接关门停业。以蔬菜交易为例，据有关部门测算，济南市每日蔬菜的上市总量约为600 吨，其中在城区农贸市场实现的交易量占30% 左右，在大型商业超市实现的占20%左右，在社区便民肉菜店实现的占20%左右，在马路市场实现的占30%左右。全市马路市场蔬菜摊位有3820 户，市室( 棚) 内农贸市场蔬菜摊位约为2160 个、社区肉菜店308 个。可见，马路市场乃是蔬菜供应的主力军。
3. 现有正规商业设施租金相对较高，难以适应群众对低端易耗品和日常生活必需品的多样化需求。据测算，目前济南市商业租金大多在4 ～ 8 元/m2 /天之间，核心商圈内商业租金更高达10 ～ 20 元/m2 /天。高额的物业费以及房屋租赁、装修改造等费用，对于经营小本生意的业户来说的确无力承受。
4. 外来进城人口和城市无业人员推动了马路市场发展壮大。据统计，济南市主城区外来人口与户籍人口之比为1∶ 1. 5，马路市场的从业人员中，具有济南城区户口的人数仅占10% 左右，多数外来人员选择来济摆摊的一个重要原因就是济南的管理环境相对宽松。再由马路市场从业人员的身份看，农民和下岗失业人员分别占到总数的63% 和27%。这些人员大多数文化程度低、无技术、无资本，有的售卖自产自销的商品，有的直接从大型批发市场批货来此售卖，多为小成本经营。
5.多龙治水难以形成合力。根据市政府出台的《城市管理综合执法暂行规定》，市城市管理行政执法局具体负责查处违法占道行为，但马路市场的管理，涉及方方面面，城管部门管理的仅是末端，不能解决问题的根本。
济南市的市场培育、发展和管理工作职能在不同的阶段曾归属不同的部门。计划经济时期，工商机关承担了市场培育管理的职能; 改革开放初期，市场发展的职能隶属各级政府的财贸办公室; 2002 年，济南市工商部门按上级指示与各类市场彻底脱钩，市场培育发展职能从工商部门调整到各级政府的经济委员会，后调整至经信委，然后调整到贸易服务局，目前这项职能隶属于商务局。
1996 年以后，济南市的市场建设与发展，主要是以商业化投资为主导。商业运营公司选准建设市场的地段后，经过有关部门审批，投资建设市场，出租出售摊位或商品房，收取租金，这是市场发展的主流模式。作为最基层和最具体的管理主体，街办和居委会在管理意识、管理理念、管理手段等方面常常水平不够。在实际操作中，马路市场的管理主体也比较混乱。一些基层管理主体往往重收费、轻管理，甚至只收费、不管理，使马路市场管理陷入了整治、反弹、再整治、再反弹的怪圈，难以形成持久的合力。
四、马路市场治理的主要难点
1. 治理马路市场的社会动力不足。大多数居民群众既不满于马路市场带来的脏、乱、差等问题，又不想失去马路市场带来的便利，甚至在很大程度上宁愿容忍马路市场带来的负面影响。
2. 执法环境不够理想。治理马路市场的执法依据不完备，多数市民群众相关的法制意识淡薄，法不责众的社会心态很普遍，有时管理对象或挟众试法或以情拒法，就连某些相关部门的管理者也对市场执法缺乏信心。
3. 社会保障、救助事业发展滞缓拖了马路市场治理的后腿。鉴于目前社会保障水平总体较低，马路市场上的商贩目前没有合法身份，没有纳入社会保险，无缘享受社会保险和就业服务的支持，使得管理部门对治理马路市场投鼠忌器、缩手缩脚。
五、治理马路市场的可行路径
综上所述，要想认真治理马路市场，必须认真解决两个方面的问题: 一是安置好现有马路市场的经营者; 二是满足好马路市场消费群体的消费需求，使居民生活的便捷程度不受影响。其中，矛盾的主要方面是安置马路市场经营者。以此为导向，马路市场治理工作大致应当经过三个主要阶段。
第一阶段，做好充分的社会准备。
要想走出马路市场的治理困境，最可行的办法就是先易后难，减少治理阻力。可从清理外围入手，釜底抽薪，促使马路市场逐步衰落、自然淘汰。为此，首先，应当在市政建设中，抓好正规商业网点的科学布局，逐步降低市民群众对于马路市场的依赖程度，进而以布局合理的规范性市场替代马路市场在居民生活中的地位。其次，要积极优化治理马路市场的法制环境。根据法律和各地市具体情况，对马路市场经营做出具体、适用的限制性规定，尤其要注重规定的权威性、严肃性和可操作性。确保其能够落到实处。再次，应当妥善安排好现有马路市场经营者的生计和出路，解除其后顾之忧，增强其抵御风险的能力，引导他们到正规市场上去合法经营。最后，应当大力引导市民群众树立健康科学的生活理念，培养其到正规商店购物的消费习惯，逐渐消除马路市场存在的社会土壤。同时，正规商店也应当进一步树立便民意识，改进服务，增强自身的竞争力。通过以上举措，为治理马路市场准备必要的社会条件。
第二阶段，抓好对马路市场的疏导、排遣。
首先，规范批发市场的营销渠道，使其向正规商业网点倾斜，减少马路市场的额外获利空间，打造正规商店的竞争优势。一方面，可以在各类批发市场内力推优质产品集中供货制度，鼓励市场管理方以合同制供货的方式积极组织优质货源，向大型商场超市、规范化农贸市场、餐饮企业等单位推销市场内的高品质农产品，树立正规商家的良好品牌形象; 另一方面，可以指导行业协会组织商家到大型批发市场进行集中采购，以巨大的批量压低进货价格，以高度的性价比提升正规商家的竞争力。
其次，以优质的服务提升正规商场的竞争力。目前城市正规市场的范围主要包括各类大型商场、超市、统一管理的民营市场和居民小区内的小型商店等，它们都对马路市场有良好的替代功能。
大型商场超市的优势主要在于它们出售的产品质量会更有保障，品相也更好。因此要注重树立其品牌、规范购销渠道、丰富产品种类，提供马路市场无力提供的优质商品和服务，以良好的购物环境吸引顾客。还应当发挥其规模优势和专供能力，建立农超对接的直通渠道，引进规范生产基地和厂家产出的绿色食品有机食品无公害食品和稀有食材等; 同时，可以实行定向服务，对大宗用户进行专供，建立稳定的供销链条，搞好专业化经营。
民营市场属于一种低端的日用杂品市场，它们具有与马路市场类似的便捷属性，对马路市场具有较强的替代性作用。当然搞不好也会出现与马路市场相类似的问题，所以还需不断地加以整顿规范。目前的当务之急主要是应当着力于提高它的公益性和专业性，促使其布局更合理，管理更科学，经营更透明，此外，还应发挥其对于经营大众化商品的优势，从而对同化马路市场产生较强的示范带动效应。
居民小区内沿街的综合门市商店对马路市场具有很好的替代作用，但不足之处在于数量稀少，一时难以完全替代马路市场，因此应立足于增加其数量。眼下可行的办法大致有二: 一是在审批房地产住宅区开发项目时，规划出一定面积的平价门市，用于开设便民商业设施; 二是逐步推进社区物业管理的半公益化改造，以便将居民生活必需品的供应纳入物业范畴加以管理。最简单有效的办法就是由社区居委会出面，优先租赁一定面积的门头房作为社区便民服务站，然后安置原马路市场摊贩来经营，在方便社区居民生活的同时，还可以有效地分流马路市场业户，也便于规范管理。通过科学布局居民社区服务网点，可以使居民消费需求就近得到满足，他们就不必再去求助于马路市场。
第三阶段，科学筛选马路市场的去留。
首先，科学选择合理路段，在能够确保管理的前提下，保留部分马路市场。可以在某些人流、车流稀少的空闲路段，保留部分马路市场，这样既可以充分利用寸土寸金的市区空间，也可以弥补规范化市场辐射面不足的缺点，还可以为就近安置低收入人群提供一个抓手，有利于使马路市场扬长避短。如济南市中区斜马路的马路市场，存续多年，井然有序，就是马路市场发挥正效应的一个范例。
其次，有序分流现有马路市场上的经营者。对于其中的常年固定摊位，可使用适当的优惠政策引导其向规范化商业网点转移，一时不具备转移条件者，可限定其在指定的路段于指定的时段内规范经营; 对于那些马路市场中的流动摊贩，鉴于其流动性较大，不确定性较强，管理难度较高，应加大限制力度，原则上禁入中心城区。
再次，对马路市场加强分类管理，严重扰民、妨碍社会秩序者，坚决取缔; 负面效应不明显、一时不易取消者，应严格控制，逐步淘汰，总体上不再增加济南市马路市场的数量。
最后，对保留下来的少量马路市场逐步实现整合规范、纳入正轨。一是要按照政策，抓好工商登记、卫生检查、质量管理等必要的基础环节; 二是要开展好专业培训，建立诚信档案，维护市场环境，从而达到提高市场服务水平的目的。