一、经济新常态下区域一体化发展特点
经济新常态的特点主要体现在经济增速相对放缓、经济发展方式由粗放型向集约型转变、出口导向型经济向消费主导型经济转变、经济驱动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动等几个方面，这些变化对区域一体化战略产生了重大影响。目前，区域一体化战略逐步成为我国主动适应新常态的支撑性战略，通过更大范围和跨区域的一体化发展，打破制约要素自由流动的行政壁垒，扩大产品市场范围，不断完善区域分工、优化空间布局和实现错位发展，从而提高资源配置及集约使用效率，同时大力推进公共服务均等化进程，加快欠发达地区发展速度，以减小地区间的发展差距，实现我国经济发展的区域性平衡。面对经济新常态，广清一体化面临着地区差异巨大、生态制约严重、要素供给不足等诸多新挑战，但同样面临着很多新机遇，需要主动适应经济新常态以创新一体化发展模式。
二、广清一体化的新挑战
(一) 广、清两地经济总量差距大
和广佛同城、宁镇扬一体化、西咸一体化等国内其他区域强强组合的一体化模式不同，广清一体化是一种典型的强弱组合模式，这种模式相对较少，特别是这种只有两个城市的一体化，双方实力的极不对等容易导致一体化进程的失衡，难以激活双方的积极性。2014年清远的GDP为1187.74亿元，而广州的GDP达到1.67万亿元，两者之间的比值约为1∶14.07，而2010年两者的比值为1∶12.36，广、清两市的差距进一步加大。两市的其他经济指标也是类似情况。例如，2014年清远公共财政预算收入为102.61亿元，而同期广州达到1241.53亿元。面对两市经济总量的巨大差异，要激活双方的积极性，急需创新一体化发展模式。
(二) 一体化与扶贫开发需要同时推进
区域一体化与扶贫开发是两种性质和目的差异明显战略，如何将两者进行融合发展，同样需要进行发展模式创新。在广东省的第二轮双到扶贫开发中，广州在2013年被广东省政府确定为帮扶清远，扶贫内容涵盖经济社会发展各方面。同时，在2015年的广东省政府工作报告中已明确提出要推进广清一体化进程。扶贫开发是一种政府主导行为，广州需要提供大量资源用以帮扶清远，而两市的一体化进程是政府和市场都参与的行为，如何协调扶贫开发与一体化，急需创新发展模式。
三、广清一体化发展基础和环境
(一) 发展进程
广、清两市虽然地域相连，人员往来频繁，但两市之间较高层次的合作较少，多为民间及市场化的合作交流，直到两市在2012年通过签署合作框架协议才开始加速两市协同发展进程，特别是2013年省政府确定广州对口帮扶清远，两市协同化进程不断提速并取得了初步成效，主要包括建立产业合作新载体广清产业合作园，加强高速公路、城市轨道交通等交通基础设施对接，加强农超对接、家禽集中屠宰配送等方面的农业产业合作，还有文化旅游及社会公共服务方面的合作。从总体上看，目前广、清两市的协同发展主要由政府推动，而市场化机制的介入明显不足，还面临诸多问题。
(二) 发展基础
广、清两市的经济文化联系由来已久，人文相亲，居民社会认同感不断增强，已具备相当的基础，而且两市各自的比较优势资源及产业结构的互补性明显，为广清一体化发展奠定了基础。
1.不同的比较优势为协调发展奠定了基础
从总体上看，广州在产业平台、先进制造业、教育资源和科技研发创新等方面具有明显优势，而清远在土地、矿产、农业及生态领域具有比较优势，广、清两市在不同领域的比较优势资源是两地实现错位发展的基础，对推进两市协同发展具有重要意义。广州作为国家中心城市，2014年的经济总量规模达到1.67万亿，具有强大的辐射带动功能。目前，广州拥有三大国家级经济开发区及南沙自由贸易园区，而清远只有一个省级产业园区，广州这些平台对推动两市产业协同发展具有重要作用;汽车制造业、电子产品制造业和石油化工制造业是广州的三大支柱制造业，产值大、产业链较为完善，2014年分别完成工业总产值3642.44亿元、2320.63亿元和2693.56亿元，而广州的这些先进制造业在清远的规模还非常小，有希望通过协同发展进一步做大规模。例如，清远的汽车零部件产值不足100万元，具有很大的协同发展空间;广州教育资源非常丰富，尤其是在高等教育方面，而清远在中、高等教育方面的资源较为匮乏，清远要大力发展高等职业教育，急需依托广州的教育资源优势;广州的研发创新平台及人才资源优势突出，是清远实施创新发展的重要依托。清远各类土地资源较为丰富，清远的土地面积为1.9万平方公里，是广州的2.6倍，特别是耕地和林地面积具有明显的比较优势，为两地进一步做大现代农业奠定了基础。清远大部分区域为省级生态功能区，拥有省级国有林场1个，市级国有林场12个，乡村集体林场877个，生态资源优势突出，林地面积9870平方千米，森林覆盖率65.9%，为两市协同发展现代农业和生态健康休闲等产业提供了支撑。
2.不同的发展梯度为区域合作提供了可能
从总体上看，广、清两市经济总量差距较大，两地辖区内19个区县的经济总量梯度特征明显;产业结构的差异性有增强趋势，具有较强的互补性，通过计量分析发现两地的第二产业和第三产业在空间上存在集聚特征，而农业则呈现出分散特点。经济总量及三次产业增加值空间梯度特征明显。近年来，广、清两地各区县的经济总量差距格局基本保持不变，即由广州中心区域向外围区域呈现梯度递减。2013年GDP较高的区县主要分布在广州的天河区、越秀区和萝岗区，清远各区县的GDP总量普遍偏小，特别是北部区县。这种特征说明广州与清远之间存在发展梯度，有利于发挥广州的辐射带动作用，引领两市协同发展。两市二、三产业空间集聚特征明显。广、清两市地域范围较大，南北通勤距离超过350公里，如果产业布局分散对推进两市产业协作是不小的挑战。
为测算两市产业在空间上是否呈现集聚特征，采用Moran指数方法测算两市三次产业的空间布局特点。
i表示第i地区的观测值，n为地区总数，Wij为邻接空间权值矩阵，采用各区县的空间距离来表示各区县的空间邻接关系。Moran指数取值范围为-1～1，如果为0表明产业在空间呈现随机分布特征，如果为1表示产业高度集聚，如果为-1表示产业高度分散。采用ArcGIS软件进行计算，结果见表1，广、清两市第一产业的Moran指数为负数，表明两市的第一产业在空间布局上呈现分散趋势，具体表现为：广州中心城区的农业产值比重低，比重向外围呈现增加趋势，特别是在清远的北部县市;由于外围区县之间的空间距离较大，导致第一产业的集聚程度较低。因此广、清两市协同发展过程中，在第一产业领域具有较大的合作空间，应重点提升清远农业的规模化及产业化程度。
广、清两市各区县第二产业增加值的Moran指数为正数，表明两市的第二产业在空间布局上有集聚趋势，但总体集聚效果不明显。两市各区县的第二产业增加值差别巨大，在两市的清城、花都、萝岗、增城、黄埔、番禺及南沙等区域形成了第二产业的集聚区，清远北部区县的第二产业增加值非常小。第二产业及第三产业主要集聚于南部地区，是产业梯度转移的承载地，这种产业布局有利于推进广清协同发展第二、三产业。
广、清两市各区县第三产业增加值的Moran指数为正，各年份的数值较大，表明两市的第三产业增加值在空间布局上呈现较为显著的集聚特征，而且这种趋势在增强。2010年～2013年，各区县的第三产业比重均实现了不同程度的增长，第三产业增加值由广州中心城区向外围呈现下降趋势，形成两个明显的集聚区：即南部的高增加值集聚区和北部的低值集聚区。这种情况表明，清远南部地区和广州地区的第三产业在高端环节具有较大的协同发展空间，重点发展金融、科技和会展等现代服务业，进一步提高空间集聚效应;而北部地区侧重发展传统服务业的同时，应加强以生态旅游为特色的现代服务业，提高空间集聚效应。
3.两地产业结构相似性减弱，互补性增强
经过近几年的产业转型升级，广、清两市三次产业结构都处于优化调整中，第三产业的比重都已超过第一和第二产业的比重，但两市的内部结构及调整速度还是明显不同。清远第一产业的比重由2010年的11.2%上升到2014年的14.9%，而第三产业则由2010年32.2%快速上升到2014年的44.3%，而广州三次产业比重变化不明显。以广清2010年～2013年的主要产业增加值数据为例，通过计算相似系数比较两地的产业结构，相似系数值越大，表示产业结构趋同越严重，反之则表示产业结构差异性增强、互补性增强。计算结果显示广、清两地的产业结构相似系数逐年下降，由2010年的0.830下降至2013年的0.792，表明两地产业互补性增加，有利于产业协同发展。总体上看，经过十二五时期的调整，清远的第三产业比重虽然提升较快，但仍然以传统的批发零售和餐饮住宿为主，金融、科技、教育等现代服务业发展缓慢，现代农业、电商物流及生态休闲旅游等产业可作为两市在十三五时期产业协调发展的重点。
4.基础设施不断完善为区域合作提供了支撑
基础设施的不断完善是推进两地区域合作的重要加速器，特别是交通基础设施。十二五期间，广清交通网络的不断发展为两市协同发展提供了强大支撑。广清地区具有承东启西、南下北上、连接粤湘桂、辐射我国中南、西南的交通区位优势。随着乐广高速、二广高速、佛清从高速建成通车，与原有的广清高速、清连高速、武广高铁、京广铁路及北江水运通道初步形成了综合交通网络体系。此外，两市能源供给、防洪保安、信息服务等领域有较好基础，为一体化发展提供了良好条件。
(三) 面临问题
广清区域是发达地区与欠发达、落后贫困地区交织并存的地区，经济新常态下两市一体化发展面临诸多问题，主要表现在以下几方面：
1.广、清两市产业协同联动效应不足
目前，广、清两市的产业分工不够合理，产业协同联动效应不足。第一产业方面，广州商贸业非常发达，对农产品需求较大，广州的农产品已经难以满足自身需求，而清远则有农业资源方面的优势，但农村土地流转进程缓慢、农业专业技术及人才不足，难以发展较大规模的现代农业，农产品方面的检测配套服务不足，导致两市农业之间难以大规模协同发展并深入推进。第二产业方面，目前广州工业主要以汽车制造、电子信息制造及石油化工为主，而清远耗能及污染较重的传统资源型工业还有很大份额，高技术产业发展明显滞后，两市工业差异程度高，还未形成上下游产业链之间协同联动效应。第三产业方面，广州第三产业增加值在2014年已经突破1万亿元，除了传统的商贸批发业非常发达，知识和服务型特征也不断强化，而清远第三产业总体规模小，而且大部分企业规模小而散，结构层次低，以传统的批发零售和餐饮业为主，现代知识型服务业发展薄弱，两市除了旅游、交通运输等方面已有合作，金融、科技服务及人才培训等高端领域的合作还较少。
2.协同发展平台建设亟待加强
广清产业合作园是广、清两市协同发展的主要平台，这个平台并非市场化的产物而是因扶贫开发工作启动建设的，还处于起步建设阶段，亟待加速推进并进一步激活市场化机制。随着清远产业用地规模和指标日趋紧张，区域内部资源的竞争激烈，广清产业合作园要加速推进还存在诸多问题。相对广州其他的国家级产业发展平台，广州空港经济圈、南沙自贸区对推进广清协同发展平台具有重要意义，但目前还未建立相对应的产业发展平台。
3.跨区域生态合作共建不足
生态环境作为公共产品，具有非排他性和非竞争性，其保护和治理往往需要多方配合，广、清两市的地理形态决定了跨区域生态合作共建不可避免。在广东省的主体功能区规划中，广州全市均为优化开发区，而清远大部分地区为省级重点生态功能区。但由于两市的跨区域生态补偿、碳排放权交易等机制尚未建立，清远的生态功能区为了发展经济，水泥、陶瓷、金属再生及养殖等对生态环境影响较大的产业还大量存在，严重威胁两市的生态环境质量。此外，清远各区县的财政资金有限，已建成污水处理厂只有18座，污水处理能力不足50万吨/日，而清远全市的日排生活污水已超过100万吨，广州也同样存在类似问题。因此，围绕跨流域水、气污染治理及固体废弃物综合利用与安全处置、新型污染防治等区域性重大环境问题，还有待加强协同整治。
4.交通基础设施对接还需完善
广、清两市交通基础设施互联互通是广清协同发展的基础，虽然广、清两市在交通对接方面具有一定基础，但还有待完善。两市通勤时间较长，还难以实现两市之间一小时内的通勤。目前，广、清两市的通勤主要通过广清高速、京港澳高速、乐广高速、武广高铁和京广铁路等，清远各区县到广州市区的实际通勤时间普遍超过1.5个小时。高铁站点的票源较少、交通接驳等方面还存在诸多不足，广、清之间高铁的通勤方式还难以成为两市通勤的主流方式。此外，广、清两市接壤区域的通勤道路只有G106、S114和S354等少量通道，S114与肇花高速、城西大道与花都红棉大道、东环路与广州路网等多条道路还需对接完善，特别是广清合作园的对外交通还需进一步提升。
5.两市一体化发展机制有待创新
广、清两市作为不同的行政单元，地方利益分化及协调难度大，两市之间的一体化发展机制有待创新。国内行政区划制度和财税体制的结合使得地方政府及其管辖地区成为相对独立的经济体，地区利益最大化成为各地的最终目标，导致广、清两地市场分割。地方保护主义的存在使得生产要素在区域间难以正常流动，企业之间存在各类非正常竞争。此外，虽然各区县间随着扶贫开发的推进，交流日益加深、合作日趋密切，但是两市的一体化进程在机构上没有建立起一个跨行政级别的具有强大执行力和监督功能的合作组织，在制度上没有建立一系列可以依循、相互约束的规则。同时，现有的政府合作在很大程度上还是依靠领导推动，领导的个人偏好和关注程度及更换调整，往往对政府合作有着重要的影响。因此，两市协同发展机制亟待创新，尽量破除不利于两市协同发展的各种障碍。
四、广清一体化创新发展建议
面对经济发展新常态，广清一体化急需创新发展模式，充分发挥广州国家中心城市辐射带动力，将一体化与扶贫开发融合发展，携领清远加快产业转型升级步伐，共同推进广清的资源同享、基础互通、产业融合、生态共建及社会相融一体化发展，努力把广清建设成为珠三角带动粤西北发展示范区，探索国家经济新常态下区域一体化的新经验。
(一) 创新政府宏观调控机制
广清一体化作为主要由政府推动的战略，应充分发挥政府的宏观调控机制，重点从协调机构和规划对接两方面进行创新。一是成立由广、清两市共同组成的协同发展机构，强调多元主体的广泛参与，分步骤、分阶段地推进两市协同发展;可定期召开一体化发展的协调会议，研究决定两市一体化发展进程中的一系列重大问题，广泛发动企业、协会等主体积极参与。二是推进城市规划的有效衔接，从城市规划对接入手，以基础设施建设的连续性和招商引资政策的稳定性为原则，加强两市在功能分区、土地综合利用及产业布局等方面的合作与协调。
(二) 创新产业协作模式
产业大项目具有强大的辐射带动效应，广清产业一体化协作应围绕大项目创新产业协作模式，在三次产业领域分别推进大项目，带动两市其他领域的合作。广清一体化进程中，如果还是以一些小项目合作为主，广清一体化将容易流于形式，难有实效。在广清一体化过程中，广州应该充分发挥自身产业的辐射带动功能，分别在农业、先进制造业、现代服务业领域合作推进大项目，进一步优化两市产业结构，做强做大各自支柱产业。广州可考虑在清远设立自主品牌汽车整车新工厂，面向粤西北及西南地区汽车市场，生产中低端轿车和MPV车型，进一步打响广汽传祺品牌知名度，携手做强做大自主品牌汽车产业;以王子山长隆旅游项目为核心，连同广州长隆、珠海长隆，培育长隆旅游国际知名品牌，共同打造华南地区旅游核心区，两市加快现代服务业发展。
(三) 创新生态共治模式
生态文明建设是广、清两市在十三五时期的重要任务，而跨区域生态治理的难点在于没有科学合理的生态补偿机制和联防联控机制。为此，一是要创新流域生态激励和约束机制，加大对两市重点生态功能区转移支付力度，加大对生态区域建设的投入力度。探索建立生态补偿、碳排放权交易、排污权有偿使用和交易、水权交易及森林碳汇等生态资源产权交易机制，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。完善生态补偿机制，探索生态补偿与环境质量改善挂钩制度，健全生态环境保护评估考核及责任追究制度。二是建立健全生态环境保护联防联控机制。建立健全广、清两市环保协调工作机制和流域突发环境事件应急协调处理机制，制定实施流域联防联控管理办法。加强区域环境风险防控，完善区域突发环境事件应急预案。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量超载区域实行限制性措施。协商建立跨流域污染防治合作机制。共同推进跨区域重大生态环保工程建设，维护区域生态安全。
(四) 新公共服务共建共享机制
公共服务建设是确保广、清两市发展成果惠及百姓的重大工程，要以改善民生为重点，推进教育文化、医疗卫生、食品药品安全、就业社保及社会治理等领域一体化建设，探索建立政府推动、市场运作、利益共享、风险共担的合作方式，加快两市在公共服务领域创新共建共享机制，让两市人民更多更公平地享受一体化发展成果。在文化、就业和社会治理等非经营性领域，建立统筹规划、共同开发、资源社会化的建设和使用制度，而在教育、医疗卫生等经营性和准经营性领域，建立投资者受益、使用者付费等机制。探索建立公共服务领域数据共享的成本利益分担机制，推进空间、人口、经济及社会治安数据资源等共享共用。
(五) 创新一体化与扶贫开发融合发展模式
扶贫开发是广东省政府为缩小珠江三角洲地区与粤东西北地区的发展差距，推进区域平衡发展的重大战略，主要由政府主导，市场机制介入程度较低，容易造成帮扶资源的浪费与无效率使用。推进扶贫开发与广清一体化融合发展，一是转变对待帮扶资源的旧观念，广州提供的各类帮扶资源需要统筹协调，充分提高有限帮扶资源的效用。二是激发清远各地方政府的积极性，改变等、靠、要的消极脱贫观念，充分认识到广清一体化的重要性，把握机遇加快发展。三是扶贫开发机构要与一体化推进机构充分沟通，形成新合力，加快扶贫开发与一体化进程融合发展。
