摘要：建立城乡经济社会发展一体化机制，是党中央根据我国经济社会发展现状作出的一项重大战略决策。当前，我国在城乡一体化发展中尚存有城乡经济发展不协调、缺乏统筹兼顾、政策不配套、小城镇功能未充分发挥等问题。为此，亟待加强政策指导、强化管理，从而实现城乡一体化的协调发展。
关键词：城乡一体化；发展战略；协调发展；城镇化；农民工；社会保障；统筹兼顾；产业结构
城乡一体化是我国经济发展到一定阶段的产物，是城镇化发展不可分割的组成部分。城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化。我国正处于城镇化发展的关键时期，随着经济改革的深入，经济结构的加快调整，城乡一体化面临着新的形势与机遇。要深刻理解城镇化对经济社会发展的现实意义，充分把握城镇化发展的新形势、新特点，才能正确应对城镇化进程中遇到的风险与挑战，从而加快经济社会建设步伐。
一、深刻理解城乡一体化建设的重大意义
人口众多、资源相对短缺，东西部差距明显、城乡区域发展严重不平衡，是我国的基本国情和客观现实。我国通过积极推进城镇化建设，虽然取得了一定成效，但多数农村依然贫困落后。究其原因，主要是城市经济的辐射和拉动功能不强，整体城镇化发展水平不高。只有加大城市支持农村、工业反哺农业、统筹城乡发展的工作力度，在非农产业上创造更多的就业岗位，在农业投入上加大比例，才能从根本上解决“三农”问题，逐步缩小城乡差距。
1. 城乡一体化是我国经济发展的必经阶段。城乡一体化过程是一个集城乡发展战略、组织、规划、指挥、协调、控制等多环节的复杂管理工程，又是经济社会发展到一定程度必经的一个阶段，它是生产力发展过程中的产物。我国当前经济的发展面临外部经济环境的疲软，急需扩大国内的消费、需求比重，内需已是我国经济发展的最大动力，而扩大内需的最大潜力和市场是在农村，在于城镇化的推进速度和水准。目前我国城镇化率虽已达到了53.7%，但其将近一半的人口还在农村居住，大量富余劳动力还没有转移出来。只有加快城镇化发展水平，加快城乡一体化并统筹协调发展，才能使我国经济发展保持源源不断的动力和活力。
2. 推进城乡一体化发展，有利于增强消费推动经济增长。过去一个时期以来，我国经济发展严重依赖出口与投资拉动，国内消费需求不足。全球持续不断的金融危机已对我国经济造成严重冲击。城乡居民收入差距拉大与区域经济发展的不平衡，使得农村广大人口收入不高，需求相对萎缩与降低，这是造成内需拉动不足的主要原因。只有通过政策引导，推进城镇化建设，坚持城乡一体化发展战略的实施，让农村的剩余劳动力转移到城镇，增加就业、需求与消费，才有可能真正转变经济增长方式，拉动内需，促进国民经济健康有序发展。
3. 推进城乡一体化，有利于加快产业结构调整优化升级。产业结构优化和升级，是经济社会稳定发展的战略支撑。城市经济结构的调整与定位，产业产品的升级改造，农业经济的创新发展以及新型服务业比重的调优调高，都与城乡一体化推进程度密切关联。城镇人口的聚集，农民素质的提升，三项产业的联动使得社会分工更加细化，要求各生产要素的重新结合和优化配置，这一切都要靠城乡一体化的推进发展来助推和促进。
4. 推进城乡一体化，有利于区域经济的协调发展。城乡一体化最基本的问题是解决好城乡发展不均衡。在我国，改革开放较早的东南沿海地区，由于大中型城市的辐射带动作用，拉动了一大批中小城镇群经济的发展，进而有力推动了整个东南部地区经济发展，形成了我国经济的重要增长点。其中一个十分重要的原因在于城镇化战略的推进和城乡协调的共同发展。近期国家强力推出的京津冀经济一体化发展战略以及西部大开发战略的实施，一个十分重要的支点就在于如何有效协调城乡联动，工农一体、区域同步发展上。须知任何一个区域的经济发展都不是孤立的个体，而是与大中城市、县城中心集镇和广大农业产业相关联。只有从总体上规划好区域内各类经济的功能，发挥各自优势，增强互补互利功能，才能使一个区域内经济的发展成为现实。
5. 推进城乡一体化，有利于提升传统农业水平，提高农民生活质量。城镇化的推进，不仅使大批的农村剩余劳动力实现了向城市的转移，也为农村实现规模化经营和现代化养殖奠定了一定基础和条件。其中，一大批有技术、高素质农民的涌现，对于创新农业发展思路，促进农村经济发展提供了智力支撑。城乡协调发展，总体上有利于土地的集约性经营和利用。以工促农，以城带乡，城乡互补，带来的是经济社会的共同发展。
二、城乡一体化发展中存在的主要问题
1. 城乡经济发展不协调。城乡一体化的发展应当是以人为本的全面、协调发展。城镇化的基本动力来自于农业生产的发展和生产力水平的提高。一些地区城镇化的发展，过度强调城市自身的建设和发展，对城市应有并可能释放的带动功能研究不多，规划建设中不能做到城乡一体化的统筹兼顾与协调发展。如城镇化和农业产业化如何相互促进，怎样加大进城农民工的社会保障力度，如何加大对农业投入，培养兴农产业，研究和实施城乡协调发展的初步举措等。如果不重视农民和农业问题，不研究和改进传统思维和旧有观念，不能在规划与政策上协调城乡的同步与协调发展，城乡差别一体化目标就难以实现，即使有所变化也将是微小和缓慢的。只考虑征用农民土地而不去研究和解决农民生活水平问题，就会失去城乡差别一体化的基本动力支撑。
2. 建设用地粗放，土地资源浪费严重。在城镇化建设中，征用一部分国有和集体土地也是必需的。问题是一些地区，特别是在中小城市的建设上，贪大求详，盲目扩展。一些城市的规划缺乏长远考虑和统筹兼顾，在新区建设、开发园区和市政工程等方面占地过多，宽马路，大广场，地标工程随处可见。建成区人口密度偏低，大量土地资源浪费。一些地方以土地出让收入和土地抵押进行融资，政府举债建设，巨额债务难以承受。这些问题的存在，一方面损害了农民的根本利益，使得十分重要的土地资源被浪费，农业发展受到损害，另一方面，各级政府的大规模举债建设，使得投向农业的资金得不到保障。同时也会加大政府债务的财政金融风险。 3. 城乡建设缺乏统筹兼顾，建设规模与承载能力不相匹配。加速推进城镇化建设无疑是正确的，但笔者认为城镇化速度并不是越快越好。一些地方和城市，以人为本的城镇化战略目标与实际运作过程产生背离。把城镇化单纯地视为扩大城市规模，提升城市档次。表现在盲目攀比现象严重，脱离实际，追求“洋”“大”“全”，不是从当地实际和经济条件出发，而是举债建设追求政绩；不是珍惜利用土地资源，而是把城镇化建设作为地方政府创收的借口。
4. 运行机制不健全、政策不配套，难以实现城乡同步发展。任何一个城市的发展，都必须坚持“以人为本”的发展理念，为广大居民服务，使他们拥有更好的工作和生活环境。在社会现实中，也确实存在进城农民工在居住、就医、子女入学、社会保障方面缺乏政策保障和社会关注的问题。没有把城镇化真正放到战略层面来加以谋划和推进，没有形成一套科学的思路和有效的措施。特别是对于进城务工人员的基本保障、城市对农村的功能辐射和正确定位以及在运行机制和区域发展举措方面，基本处于客观拉动和自发推进这样一个层次上。突出的问题主要表现在发展兴农产业资金筹措难、建设宅基地土地周转、高效企业如何与现行家庭经营体制接轨及土地产权确认、流动与权益保护等。
5. 现代农业发展水平不高，农产品流通体系不够健全。产业发展是特色城镇强大动力和活力的关键所在。我国中西部与农村仍处于贫困向温饱转型阶段。农业整体发展水平不高，经济结构单一。农产品科技含量不高，附加值比较低。由于城市流通体制尚不完善，产品流动不畅、农民收入不高现象仍很普遍。传统的经营方式，落后的生产理念，直接影响着城乡一体化推进的速度与水平。由于农业投资不足，缺乏创新和推进扶贫济困的积极举措，使得城乡同步发展的一些政策一时难以得到落实。
6. 中心小城镇作为城乡一体化的链条与纽带作用发挥不充分。中心小城镇如县城所在地，介于农村乡镇与大中城市之间，在经济发展中起着十分重要的桥梁和媒介作用，其功能具有一定的独特性。在现实生活中，由于部分中心城镇规划滞后且起点不高，缺乏做“精”做“特”的理念，政策支持力度又偏弱，建设和发展缺乏后劲；由于功能定位不准，建设中也会带有一定的盲目性。一些地方土地利用效率不高，使得农民权益得不到有效保障；缺少支柱产业，造成集聚辐射能力普遍较弱，带动作用不够明显。
三、加强城乡一体化的几点建议
1. 规划要科学，加强对基层城乡发展一体化的政策指导。要从当地的条件出发，本着立足长远，着眼于当下，综合分析和考量城乡各自的优势和发展要素，确定城乡之间、工农之间、城市原住居民与新进城务工人员之间各自的定位和功能，要做到规划先行，政策配套，管理严密，稳步推进。在制度层面上，要落实城乡劳动者平等就业、同工同酬制度；建立和规范土地征用与建设项目同步推进的并联互动机制；保障失去土地的农民的就业和生活水平提高；坚持统筹城乡、兼顾发展，促进城镇化和农业现代化的良性协调，实现城乡要素平等交换与公共资源的合理分配。
城乡一体化，规划要放在首位。城镇规划中，要从城镇实际出发，坚持宜大则大、宜小则小的原则，力戒建空城、挤城，要注重城乡功能定位，注意城乡经济的结合点和发展要素，使其相辅相承。在规划农业产业方面，应制定和完善各项惠农政策，综合考虑更大区域农业支撑产业和培育，以城市发展为支点，拉动和支撑农业产业化水平的提升。应统筹城乡基础设施建设，加快基础设施向农村延伸。在道路建设、通讯网络、社会保障体系建设等方面，逐步缩小和城市的差距。在一些有条件的地区，以点带面，率先搞出推进城乡一体化的试点，积累经验后再逐步推广开来。对不同经济发展水平的地区，可以有不同的城乡发展一体化的发展路径和模式，形成有梯次的多元化格局。
2. 发展要协调，使城乡各要素实现最佳配置。城市化发展与产业化发展必须是匹配的，对城市与一般城镇、乡村各自的条件和相对优势、劣势要做认真分析和研究，制定各自的发展目标和发展保障机制。城市化和产业化（包括农业现代化和信息化）都需兼顾与协调，否则就会带来很多问题。我国西部某城市在城镇化建设中的经验值得认真总结和汲取。该市拥有丰富的煤炭、天燃气等各种自然资源，是一座发展迅速、很有魄力和发展前景的城市，但由于产业结构与实体经济没有跟上，相应政策没有及时作出调整，产业发展滞后于人口增长，结果出现了一些问题。因此，注重城市发展与产业发展并行、并重，以主业发展带动城市发展，在实践中可能效果会更好一些。
协调发展，要把宜居宜业作为城镇化建设的核心。只在坚持以人为本并以此制定和实施政策，才能促进城乡一体化的发展。推进城乡一体化，其实不仅仅只限于经济层面。一些问题更多出现在社会层面。比如教育、医疗、商业网点分布等。因此，还要兼顾社会、经济、文化、生活、环境等诸多方面的协调发展，这样，城市生活才会更加和谐，发展才更有动力。
协调发展，要处理好城乡居民与农民的各类利益关系，特别是尊重和保护好农民利益。在农业人口落户城镇后，要切实保障其各类基本权益；全面放开中小城市和建制镇的落户限制，对于大型城市农业人口转移，也要依据实际情况，逐步放宽落户政策。要完善现有的各类政策，包括对农业转移的人口落户、医疗、子女入学等基本公共服务等各方面。要切实考虑并解决好“三农”问题，推进农村产业化发展与农民生活水平的稳步提高。要明晰农村产权，确保农民的基本权益。如土地承包经营权、房屋产权、宅基地使用权、农村集体土地使用权、农合组织股权等。逐步建立并完善农村产权流转市场和担保体系。 3. 重点要突出，发挥中心城镇特有的功能。县城经济的发展，在很大程度上依赖于自身的集聚与扩散功能。小城镇又分为中心镇和一般农村镇，一般来说，中心城镇集聚功能较强，规模较大，县城所在地多为小城市或大的中心镇。总体来看，这类城镇数量多，分布合理，功能较强。它既区别于一般农村乡镇，又具有大小城市的某些特征，在经济社会发展中起着十分重要的枢纽与媒介作用。在协调城乡统筹发展上有着独特的功能。
县域经济腾飞的龙头在城镇，加快城镇建设是县域经济发展的有效载体。中心城镇建设，应立足于高标准规划起步，基础设施建设先行，在此基础上逐步完善其服务功能、承载功能和示范功能，形成对上接受大中城市功能辐射，对下与农村广大市场对接。一是要优化城镇产业结构，培植主导主业，为农业产业化、种养加工业服务。依据自身的资源优势，发展特色产业，夯实产业基础。二是要建设好引资平台。通过立项争取资金、招商引资、拍卖融资等多种形式，使经济总量达到一定规模和水平，增强自我发展能力，把产业支撑作为实现城乡一体化的主要动力。三是把建设现代农业园区作为城乡经济一体化进程特色举措。将园区作为项目集中、资源聚集、财富增长的主战场。
实行政策倾斜，提升一批重点中心镇的自我发展能力。要研究制定加快重点中心镇建设的财税政策。按照分税财政体制的总体要求和财权、事权相匹配的原则，进一步理顺县市与重点中心镇财税分配比例，提高税收留成的份额，实现财力向这些城镇的倾斜。可考虑将这些镇征收的城镇基础设施配套费全部留给重点中心镇，土地收益的返还比例也可适当增大，以完善其自身的造血功能。
4. 土地要节约，创新土地使用政策。一是积极实行城乡建设用地“土地增减挂钩”政策，加大农村土地综合治理力度。旧村改造，城中村改造项目中要坚持通过拆旧复垦、开发利用荒坡和废弃地的治理，增加建设用地，保证城乡建设项目和园区有一定量的土地储存，以引进更好更强的企业。二是要创新土地使用政策。在城中村改造和农民集中居住区建设上，适当放宽用地周转指标的限制，在增减挂钩的前提下，土地管理部门与地方政府可预支拆旧复垦面积30%～40%的周转指标，先期用于城中村改造和农民集中居住区建设，以缓解建设资金不足与建设周期过长的难题。要把严格执行土地预审制度与农村改造用地有机结合起来，这对城乡加快改造步伐是有益的。三是抓住土地集约利用这个关键点，搞好乡村基础设施建设和重点引资项目的土地供应。政府要在年底建设用地中安排一定数量的土地指标专项用于重点建设项目。要通过“样板村”“示范村”的建设，吸引周边村民主动向重点集镇转移，以转换出更多的土地，为城镇建设和园区项目建设开辟更大的发展空间。
参考文献：
[2]王卓甫.工程项目管理：理论、方法与应用[M].北京：中国水利水电出版社，2007.
[3]上海证券.城镇化进程为经济体制改革注入活力[N].上海证券报，2014-03-19.
责任编辑、校对：秦学诗
Abstract： Setting up the mechanism of the integration of urban and rural economic and social development is the major strategic decision of the party central committee according to the situation of China's economic and social development. At present， there are problems in urban and rural economic integration development， such as the economic development of urban and rural uncoordinated， lack of unified planning， policy don't match， function of small towns did not give full play， etc. Therefore， we should reinforce policy guidance， strengthen the management， so as to realize the coordinated development of urban and rural integration.
Key words： urban and rural integration， development strategy， coordinated development， urbanization， migrant workers， social security， overall consideration， industrial structure
