【摘要】 “头痛医头,脚痛医脚”式的审计方式已不适应 现代 社会需求。在疗已病的同时,通过剖析其病理,最大限度地减少或杜绝“重蹈覆辙”现象,达到举一反三“用疫苗治未病”,才是现代审计的精髓。基于此,本文提出具有知识 经济 时代特色的“课题化审计” 战略模式,旨在为“专家化、学者型”审计人才在源头治理方面提供大显身手的平台。
【关键词】 课题化运作;审计调研; 科学 发展 ;源头堵漏 编辑。
审计需要求真,监督更需创新。求真是审计的科学精神,创新是审计发展的必然。真实性、合法性和效益性审计作为求真的三个方面,寓含了科学发展观的内在要求,与科学发展观直接相通、一脉相承。科学发展观的本质要求作为审计人,必须按照客观 规律 创新工作方法,以勤奋敬业的工作精神,真知灼见的前瞻性、建设性对策,来为统筹协调各种利益和矛盾、缓解各种资源和能源紧缺的状况出谋;为消除不同地区,不同产业,不同时期社会发展的潜在风险,实现全国范围内的经济、环境、资源安全建言,为促进国家经济、 政治 、文化、 自然 、社会,全面、协调、可持续发展献策。
一、课题化审计的提出
以科学发展观为指导,体现在审计理念上,就是把审计理念定位在由简单的查问题、处理问题转移到思根本、谋大局、求长远,促进经济数量与质量、资源和环境、经济与文化等各项社会事业的全面协调可持续发展上来,把科学发展作为审计的着眼点、出发点和立足点。纵观中外的审计理论与实践,现代审计内容可概括为涉及资金方面、涉及管理控制与服务方面、涉及环境方面、涉及 电子 信息系统方面、涉及质量方面、涉及人力资源方面等多方面的绩效评价及其改进工作的对策意见。审计工作不可能包治百病,组织实施不可能面面俱到,剖析研究不可能事无巨细,成果报告更不可能一应俱全,故此这在客观上就要求无论搞什么项目的审计,都必须瞄准一个主题,就某一目标在横向上求广度,在纵向上求深度,在剖析上求高度,在对策上求精度,在治理上求强度,做到在监督上有所不为,才能实现审计服务的有所为。可以说,任何一种面面俱到,不分清红皂白、包罗万象的审计检查,充其量也只能起到“水过地皮湿”的效果,甚至可能产生“干打雷不下雨”的负面影响,使人滑向“听雷声习以为常,行舞弊前赴后继”的胆大妄为的惰落快车道。
(一)不刮“审计风暴”需要审计创新
“审计风暴”刮过了多年,可它曝光的问题却仍然“涛声依旧”。这是什么问题,究其原因,就是这种只揭露伤疤不清理细菌的“刮风式”审计,只能斩草不能除根,只能刮跑地面上的残枝败叶,不能铲除滋生“杂草的种子”。罚几个钱,搞几个案件,移交几个人,刮几场审计风暴,只能算做审计的表层功夫,充其量是一种短期轰动效应;审计的真正深层功夫在于能提出好的制度、好的机制、好的办法,尽可能地减缓、遏制人之私欲无限膨胀趋势,去切断个别人内心私欲与岗位行为之间的利益循环链条,彻底铲除滋生舞弊的土壤,以至形成“让坏人在好的环境熏陶下变好,让好人在好的氛围中更善良”的环境,这才是审计的宗旨和精髓,这才是衡量审计质量高低的标准,衡量工作业绩好坏的尺度。因此,牢固树立“今天掀起审计风暴是为了消灭明天能掀起审计风暴的不和谐因素”的审计理念至关重要。
(二)打消百姓疑惑需要审计创新
在审计第一线,最能了解到事件的真实情况,掌握到事情原汁原味的第一手资料。记得二十年前的一次审计调查,就曾有父老乡亲问我:咱家乡这些年如按统计上报的植树数字,早该种到“炕头”上了,可就是年年种树不见树,岁岁花钱不受益啊。你是搞审计的,给咱审审这是怎么回事?当时,我无言以对,也不知道该怎么回答,只能硬着头皮,死挨前辈们的数落!时间在流逝,教训在积累,我渐渐地领悟到了过去父老乡亲们的责问中,就隐含着百姓对科学发展的期盼,父老对创新现代审计模式的期待,社会对现代审计的强烈需求。
(三)解决见怪不怪问题需要审计创新
“年年绿化兴师动众,岁岁沙尘涛声依旧。只见挖坑人山人海,不见树木郁郁葱葱。”这些屡见不鲜、见怪不怪的“小问题”,因为太多、太普遍,以至于达到司空见惯、熟视无睹、麻木不仁的地步,老生常谈的多了,谁都懒的再管,久而久之,一些看似非正常的东西演译成了“老鼠和猫”能擦肩而过的“祥和”幽默剧。在这见怪不怪的事情当中,老鼠心中的“鬼把戏”,其实地球人都知道其中“猫腻”在哪,都知道闪亮登场背后的“黑幕”,哪怕他是精心包装过的行为,只不过是大猫小猫和老鼠都不愿戳穿其心知肚明的“公开的秘密”罢了。欲实现“猫和老鼠”各自地位的真正回归必须建立一套强有力的监督机制,督导一切非涉密事项均搬到公开的公共桌面上亮相。
(四)遏制弄虚作假之风需要审计创新
大家知道,水利资金的管理及其效益的发挥是一个系统工程。国家每年对水利事业的投入是一个相当不小的数字,欲弄清这项资金的管理、使用及其效益发挥的怎么样,不经过深入、细致的审计是无法得出正确结论的。现实中这些年对专项资金的审计,从时间上一般只安排一个生产周期,甚至只安排一个周期中的
一、二年,从空间上通常只安排
一、二个部门,这就无法避免使审计分析的阶段性、片面性抬头,使审计分析的连续性、全面性弱化,如此追求审计项目数量、贪大求全的水过地皮湿的做法的弊端已明显显现。于是,民间流传的有关水利资金利用率方面的顺口溜的悄然露头也就不足为奇。如:“打好一眼示范井,年年凭此要资金”,这叫栽好摇钱树;“修好一条样板渠,岁岁评比都用你”,这是爱你没商量;“开发一块水浇田,次次观摩都上眼”,这叫怀揣报功牌。还有“专项资金挪吃喝,大家肚圆谁肯说;旧渠年年披新土,有谁乐意掀盖头;一年一查我不怕,担心只怕数家家(资金与效益一项一项地查,一件一件地数)”。这些话虽然有所偏颇,但也不无道理。用什么办法能把“只见筑渠红旗招展,不见水流浇灌麦田”之类的顺口溜赶下 历史 舞台而永不复发是一个值得深思的大课题。
为什么经济领域中一些违纪违规问题会屡查屡犯、屡禁不止,其根源在于管理上有漏洞,制度上不健全,措施上不得力、执法上不到位。如何跳出就审计而审计,就违纪论违纪的怪圈,如何跳出头痛医头、脚痛医脚的传统西医式治病之路,而重新走上“中华医学辨证论治”源头治理——不在治表上下功夫,专在治本上做文章之路,如何全面从源头上堵漏,行为上规范,查处上加力,根治上设防来提升审计水平上台阶,就呼唤一种能融合审计科研与实践之特性,且具有源头堵漏、根源遏制功能的现代知识经济时代的模式——“课题化审计”战略。
二、课题化审计之概念
(一)课题化审计之内涵
“课题化审计”是一种以科研形式监督、反馈国家 法律 、法规、政策执行情况的专题追踪调研与预警建言活动。具体讲它是围绕某一具体审计目标,嫁接理论课题研究模式,通过对相关资金的管理使用、相关法规政策的执行、相关效益的发挥情况等与审计目标有关的各种管理因素用时空观念进行课题化立体审计研究的活动。它是集科研与实践于一体的源头堵漏型的高层次监督,是“专家化、学者型”审计人才施展才华的舞台,是制度创新的奏鸣曲,是审计事业发展的方向。该课题化研究贯穿于审计过程的始终,具有前瞻性、建设性、战略性特点。三个特点注定了课题化审计战略目标是长远的,不是短视的,对于战略性重大事项,要有“宁肯一朝‘做手术’釜底抽薪忍短痛,绝不天天‘打点滴’扬汤止沸闻哼哼(常呻吟)”的气魄进行革命性处理。
1.围绕国民 经济 工作中心及当前或近一个时期内的工作重点主动立项。
2.围绕宏观经济运行中存在苗头性、倾向性、普遍性、预警性问题及时立项。
3.围绕社会经济中出现的难点、热点、焦点问题重点立项。
“要想有地位,必先有作为;要想有作为,不能全都为”。面面俱到,可能处处不到;蜻蜒点水,解决不了根本问题。因此,课题立项应坚持“项目少而精、样本范围多而广”的原则,以保证调研成果纵向有深度、工作有力度、横向有广度,体现其代表性、操作性、指导性、实用性。要将审计的着眼点定位在服务经济建设、服务宏观决策上,工作思路定位在开展调查研究、剖析问题成因、探求解决途径上。 编辑。
(三)课题研究阶段
是审计小组围绕课题目标开展现场调查,综合运用观察法、审阅法、询问法、抽样法、分析法等审计方法收集一手资料,分析评价某个事件内外环境,重点从管理层面研究制度缺失、机制失灵或制度执行过程中出现偏差的成因,并提出完善制度或纠正偏差对策的过程。调查中要注意广泛访谈被审计单位的管理人员、工作人员,零距离接触有关专家,为检查 法律 、法规、政策执行情况与偏差,寻找经济运行中的薄弱环节,发现典型经验教训与管理中漏洞并剖析问题成因、评价危害、研究对策搜集相关证据,以使成果报告能“有感而发,言之有物,耐人寻味,发人深省,适销对路”。一句话,这个阶段就是精心调研抓素材,深思熟虑酿产品。
故此该阶段是课题化审计的中心环节和重心所在,是课题立项与课题结论间的桥梁与纽带,它是把握或拔高“基调”的承前启后的实质阶段。实施过程中要注意以下几点:
1.审计机关根据课题化审计立项要求,及早组织力量开展审计调研。
2.审计组视工作量及业务分工等状况可划分若干小组,实行“大兵团、多兵种”联合作战,最后汇总战果,提升成果,上报硕果。
3.审计实施过程中,坚持边审计,边提炼审计成果的原则,做到向决策机关反馈及时,反映真实、概括完整。
4.搜集审计证据注重相关性、可比性、客观性、全面性,反对以偏盖全。
5.审计中,涉及到课题调研的有关问题,可以向以前年度追溯,以选取更多的审计样本揭示出 规律 性的东西,为研究事物 发展 趋势和分析其运行轨迹积累素材。
6.对其它带有典型性、矛头性、普遍性的问题也要注意收集整理,以防顾此失彼。
说明一点,在审计实施过程中,如发现了新问题、新情况、新矛盾,可根据实际充分斟酌,适时调整课题或补充增加课题。
(四)成果报告阶段
是审计人员充分利用已掌握的情况及取得的证据,经过“去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里”的深加工过程,对一个问题进行由现象到本质、由局部到全局、由个别到一般、由具体到抽象、由感性到理性、由静态到动态的不断升华认识并逐渐完善解决办法的意识活动。课题报告要做到言之有物,写的有情况、有分析、有建议,建议又极具前瞻性、针对性、操作性、可行性、建设性,就须切准要害、抓住时弊、想人民之所想、急人民之所急、盼人民之所盼、解人民之所忧,切忌无的放失,人云亦云。
以上步骤可概括为:围绕目标,拟定课题;核算指标,探寻差距;发现问题,揭露危害;剖析成因,查找症结;研究对策,堵塞漏洞;精心酝酿,编撰报告;上报战果,服务决策。
(五)与上述阶段相对接的方法
1.审计立项“三围绕选题法”:即围绕国民经济工作中心及当前或近一个时期内的工作重点主动立项;围绕宏观经济运行中存在的苗头性、倾向性、普遍性问题及时立项;围绕社会经济中出现的难点、热点、焦点问题重点立项。 3.定量分析“表格解码法”:即指运用财务、非财务等经济指标对经济事件的量变过程进行预警分析时,依据相关指标之间的勾稽关系将其内容与关联数据直观地列示于特定结构的表格上的方法。该法优点是能把内行说清楚的问题方便、快捷地展现成外行也能看明白的“翻译器”。其解析重点是预警量变过程,阻止质变转化。
4.审计剖析“五从入手法”:即从源头上找症结(从问题发生的源头剖根问底);从病灶区剖病理(从病灶区的宏观、微观两种环境剖析问题机理);从过程中查原因(从问题发生、发展过程来深查成因);从成果看危害(从问题暴露的成果来看其对人的影响与对社会的危害);从制度上施对策(通过上述深层剖析,再从机制上、制度上寻找源头堵漏之策)。
5.定性分析“因素考究法”:即从对某个事件主导者的主客观因素和事件本身所处的内外环境因素等多种成因的立体综合研究入手,进而再过滤揭示主次要因素的过程。也就是抓主要矛盾、抓“牛鼻子”的过程。其解析重点是发现量变规律,揭示质变动因,前瞻防变对策。
6.整体分析“模拟生命法”:即将 企业 视同生命体,运用整体系统观念来辩证分析研究企业经济运行的方法。概括讲,如果将企业比作一个完整生命体,那么其内控制度就是企业之“五脏六腑”,“藏”于生命体内,其各类交易活动就是企业的生命循环系统,显现生命运动,其账户记录即是企业之“生命体征”,“象”于外形、露于体表。内控制度是各交易活动之本、是企业生存之主宰,账户记录则是各交易活动之末、是企业生存之象,内控制度与账户记录之间通过各交易活动而连接贯通。企业的脏腑功能强,各循环系统就能健康运转,生命体征也会平稳正常,反之亦然。他们之间相互依存、相互作用,共同组成一个生命体。运用对立统一规律去辩证分析事物,是防止得出“盲人摸象”孤立片面结论的法宝。
7.审计成果“四化呈报法”:即错弊性事件责任化(对发现的错弊性案件要分清直接责任、间接责任追究有关人员的责任);动态性情况信息化(对发现的普遍性、倾向性、苗头性问题及其典型经验教训要分清轻重缓急及时筛选,以信息形式向有关部门反馈);建设性意见决策化(对通过深思熟虑而形成的有针对性的建设性意见要写成审计建议,尽快向决策部门提交并转化);调研性报告学术化(对重大的、宏观性的且一时不便作出决策的事项,要充分利用审计调研中掌握的第一手材料,写成调研报告或科研 论文 参与学术交流,推动认识提高,以真正实现审计实践与审计科研工作的对接)。
以上方法辩证统
一、相辅相成、互为依存、不可割裂。
四、课题化审计的产品与效应
(一)结论报告的形成
审计小组现场审计结束后,依据课题要求,对审计中发现的情况逐一进行归类整理,对搜集到的证据依次进行筛选,对问题产生原因多角度进行分析,对案件的发生发展过程客观地进行解剖,据此,经过“去粗取精,去伪存真,由此及彼,由表及里”的深加工过程,拿出审计结论,提出建设意见,形成书面材料,上报审计机关。审计机关根据小组报告,分门别类地对发现问题或存在隐患作出处理处罚决定和审计意见,同时对审计中形成的调研成果及典型材料进行及时反馈。