摘要：为推动PPP市场的健康快速发展，必须依法健全契约保障框架。首先，要健全体制机制；其次，要拓宽融资渠道；最后，要完善准入和退出机制。
关键词：PPP模式；资本合作；保障框架
中图分类号：D920.1 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2016）06-0151-01
一、政府与社会资本合作需要法定机制
过去几年在城市公共基础设施建设和服务提供方面，地方政府，主导地位进一步强化。从投资规模上看，地方政府通过银行、债券市场、影子银行等各种途径，大规模举借债务。反观民营资本玻璃门、弹簧门一直存在，投资渠道受限，规模不断萎缩。社会资本在与地方政府合作过程中，“与狼共舞”的恐惧心态一直存在，地方政府过于强势，缺乏合作意识和契约精神，市场意识薄弱。当前，中国经济增长减速，地方政府进入偿债高峰期，面临经济建设和债务偿还的双重压力，需要进行制度建设。今年国家要深化投融资体制改革，以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方融资平台转型改制进行市场化融资，探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模。完善政府和社会资本合作模式，充分激发社会资本参与热情，在城市基础设施建设、环境治理等领域，积极推广政府与社会资本合作机制（PPP）等模式。
PPP（Public Private Partnership首字母缩写）模式，这项源起于英国的“公共私营合作”的融资机制，已被中国视为一种有效的制度设计，将有序引入到城市基础建设领域。PPP模式成败的关键在于“制度设计、论证科学、重诺履约”。
上世纪90年代的福建泉州刺桐大桥项目是中国第一个民营资本介入的PPP项目，其首创意义是非常显著的，但与此同时，我们必须认识到民间资本与政府合作过程中出现的问题。例如，投资方经营权和收益权没有得到相关法律的充分保障，除收费权以外的其他权益没得到保障；收费标准无法形成调整机制，无法随着情况变化而改变；刺桐大桥项目当时确定特许经营权30年，而国务院出台的有关政策规定，经营性公路收费期限不得超过20年，政府政策法规变动风险可能由企业承担。由此可见，PPP模式的落实需要有效的契约保障，尤其是在此模式的各关系方中，掌握着公权力的政府部门从行为上来讲更容易将自己的意志强加于私人部门，博弈双方并不在平等的地位上，而负责项目落实的私人部门若得不到法律和契约的有效保护，往往会沦为额外风险的承担者。长此以往，一方面会是PPP模式在落实过程中难以持续，另一方面会打击民间资本参与的积极性，从而制约PPP的发展。
二、PPP的发展呼唤法治精神
根据国家有关规定，政府和社会资本合作模式主要适用于城市基础设施及公共服务领域，如：城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、教育培训、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，具有现金流相对稳定、价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。已建成项目，也可植入PPP模式，引入社会资本，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营，盘活存量资产，提升经营管理水平、改善公共服务质量。
2015年2月25日，财政部在官方网站发布了《2015年政府采购工作要点》，其中阐明的八个工作要点之二，就是在大力推进政府购买服务等各项改革工作中力推将PPP项目纳入政府采购管理工作，这无疑会将PPP模式在我国的发展推上新的台阶。
据统计， 当前全国已有30多个省、市、区地方政府推出的PPP合作项目总额约1.6万亿，签约项目大约为2 100亿。从PPP合作项目落地情况看，政府推出的PPP合作项目获得社会资本的响应较少，参与各方对PPP模式还处于探索试点阶段。但随着国家配套法规、奖补政策的不断完善，以及社会各方对PPP模式认识和理解的加深，社会资本参与公共基础设施建设和公共服务的热情会不断激发。
近年来，哈尔滨市利用PPP模式加强污水处理、垃圾处理和高速公路建设方面进行了一些尝试，实施了11个项目，总投资43.2亿元。哈尔滨市已有“群力污水处理厂”等5个污水处理项目采取此项目融资方式，总投资额17.66亿元。 “向阳生活垃圾填埋处理场”等5个垃圾处理项目采取PPP项目融资方式，总投资14.78亿元，日处理垃圾保底量5570吨。哈市机场专用高速公路，总投资10.8亿元。
近几年来，哈尔滨市财政局通过开展PPP培训、研讨会等多种形式，大力宣传政府和社会资本合作的工作理念和方法。下一步哈尔滨市计划实施的PPP模式项目涉及地铁、节能、职业教育等多个领域，预计总投资额超百亿元。未来还将着手在城市基础设施和养老、健康医疗等公共服务领域选择一些项目，建立PPP项目库，根据项目特点、市场状况和财力情况分批建设，提高政府公共产品的供给能力。通过PPP创新投融资机制，缓解政府资金压力。
三、推进PPP市场发展需依法健全契约保障框架
首先，要健全体制机制。一是加快推进国家层面有关PPP模式的立法，全面规范PPP项目的审批流程和管理程序，以及政企的核心权利和义务、合同框架和风险分担原则、退出机制和纠纷处理机制、财政规则与会计准则、政府监管与公众参与等内容，通过高层次立法，为社会资本吃下“定心丸”。二是制定、修订与PPP模式相关的法规政策，使政府既有政策体系全面与PPP项目特点相对接。三是制订PPP模式的操作指南。
其次，要拓宽融资渠道。目前，由于银行、保险、养老金等受到多方面政策限制，很难与PPP项目期限长、资金量大的特点相匹配。为此，应从以下方面入手：一是银监会对银行为PPP项目融资出台相应政策，根据PPP项目特点，调整银行对PPP项目融资的风险评估、考核评价等方面的规则，规范和引导银行资金流向PPP市场。二是适当放宽基本养老保险的投资领域限制。三是设立PPP项目担保基金。
再次，抓紧制定PPP项目财政管理办法，为地方财政部门履职提供制度保障。对地方政府违约行为，探索建立上级财政对下级财政的结算扣款机制，切实保障社会资本的合法权益。及早制订PPP项目标准化合同范文和分行业合同，提供更加细化可操作的实施指引。在实践的基础上不断总结提炼经验，做好PPP立法准备工作。
最后，要完善准入和退出机制。进一步放宽私营部门进入基础设施领域的准入限制，放宽民营企业投融资领域、登记事项、前置审批等市场准入领域的限制。对示范项目要依法保持其发展的连续性、稳定性和示范性，要明确申报范围、评选标准、实施要求、政策支持等事宜，严格筛选出适宜采用PPP模式的项目。建立“能进能出”的制度安排，对一定期限内仍无法落地实施的候选示范项目，要调出示范项目名单。