处理村民自治权与基层党的领导权关系的实务现状探析

一、处理好村民自治权与基层党的领导权关系的经验。在村民自治实施的过程中，实践给我们提供了一系列处理好村民自治权与基层党的领导权关系的宝贵经验：处理好村民自治权与基层党的领导权关系是农村秩序稳定、经济持续发展的前提和基础；领导方式因地制宜，适时而变是党的领导权得以实现的必要保证；党的领导是村民自治权得以实现、村民自治健康发展的政治保证；坚持和完善党的领导是处理好村民自治权和基层党的领导权关系的主导因素；积极推进村民自治有利农村党的建设。及时总结这些经验，对于推动村民自治向高层次发展，实现党的领导具有重大现实意义。

二、处理村民自治权与基层党的领导权关系中存在的问题。处理基层党的领导权与村民民主选举权、民主决策权、民主管理权、民主监督权关系中存在一系列问题，基层党组织的领导权威面临挑战。

三、村民自治权与基层党的领导权关系中存在问题的原因分析。存在问题的原因可以归纳为以下几个方面：认识上的原因、思想作风上的原因、体制上的原因、规范上的原因、理论上的原因。

四、解决村民自治权与基层党的领导权关系中存在问题的对策探讨。存在问题的解决宜采取如下对策：加强教育，提高认识；加强组织建设；加快农村体制改革步伐；落实法律政策，健全制度规范；加强理论研究，指导实践工作。

五、协调村民自治权与基层党的领导权关系方法展望。伴随着村民自治的深入，中国农民会创造出实现基层党的领导权的各种规范和措施，自觉地协调好村民自治权与基层党的领导权之间的关系。从理论上讲，协调二者关系的切入点应该是：由村民评价，对村民负责。就实践来看，宜考虑如下几种方法：村党支部的选举与村民的评价“直通车”；村党支部通过村民会议（或村民代表会议）实现决策和监督职能，实现领导和监督作用；村党支部通过参与村民自治章程和村规民约的制定，实现对民主管理的领导。

An Inquiry into the Relationship between the Rights of Villager Self-Government and the Leadership of the Grassroots Party Organizations

Villager self-government is necessary for economic transformation in rural China. It is also rational for villagers to make autonomous choices about self-liberation, self-management, self-education, self-service, self-restriction and self-development for villages. In other words, self-government confers the right to decide and to deal with the business relating to the benefit of villagers by themselves. It can be realized through democratic election, democratic decision-making, democratic management and democratic supervision. In general, it is a kind of grassroots democratic rights. Its setting and realization is due to the efficient leadership, active organization and strong advancement of the Chinese Communist Party (CCP) overall. Villager self-government improves and strengthens the leadership of the CCP; without adhering to the leadership of the CCP, villager self-government cannot follow the right path. Combining the villager autonomy and the leadership of the CCP is the only way to achieve stability and development in the countryside.

In the process of carrying out villager self-government, practice supplies us with a series of valuable experience of dealing with the relationship between villager autonomy and the leadership of grassroots Party organizations. Dealing well with this relation is the prerequisite and the foundation of a stable and developing social economy. Persisting in and perfecting the leadership of the CCP are the magisterial factors of dealing well with the relationship between villager self-government and the leadership of the grassroots Party organizations.

Reasonable analysis of the questions that exist in the relationship between villager government and the leadership of the grassroots Party organizations must include consideration of the following elements: consciousness, ideology, institutions, regulations and theory.

Exploration of possible countermeasures or solutions should take the following measures into account: strengthening the education, improving consciousness; strengthening organizations, quickening the pace of systemic reform; implementing the laws and policies, adopting necessary amendments to the rules and regulations, promoting the study of theory and guiding the practical work. In terms of practice, the following measures should be considered: the direct connection of the voting for the village Party branch and evaluation by villagers; the realization of policy decision-making by village Party branch with supervision by the villager assembly; the realization of leadership by the village Party branch by attending the work of laying down the charter of villager autonomy and village regulations.

引言

《村民委员会组织法》对村民自治权与基层党的领导权的关系进行了原则规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”《中国共产党农村基层组织工作条例》对党的农村基层组织如何开展工作，实现领导权进行了具体规定。党的基层组织领导农民实行村民自治，促进基层民主建设，是党的重要任务之一。党加强对村民自治的领导，既是党的自身建设的需要，也是实现村民自治的保证。［２］党的建设离不开群众，否则将失去根基。实践证明，实现村民自治，改善和加强了党的领导。同时，基层民主政治建设离不开党的领导，否则村民自治就会迷失方向，误入歧途。坚持党的领导，才能把握好村民自治的正确方向。把村民自治权和基层党的领导权结合起来，是实现农村稳定、发展的必由之路。

一、处理好村民自治权与基层党的领导权关系的经验

在村民自治实施的过程中，如何处理好村民自治权与基层党的领导权关系，实践给我们提供了一系列的宝贵经验。及时总结这些经验，对于推动村民自治向高层次发展，实现党的领导具有重大现实意义。

（一）处理好村民自治权与基层党的领导权关系是农村秩序稳定、经济持续发展的前提和基础

中国共产党是人民利益的忠实代表，农村基层党组织动员和支持村民依照公正、公开、公平的原则直接选举村民委员会，把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人选进领导班子，建设一个群众信赖、支部放心、坚持原则、廉洁高效的村民委员会班子，并支持和保证其行使职权，充分发挥当地优势，增强经济发展的活力，带领农民走共同富裕的道路；化解农村各类矛盾，维护农村的稳定，促进农村两个文明建设。

（二）领导方式因地制宜，适时而变是党的领导权得以实现的必要保证

现阶段的农村，是在和平环境下以经济建设为中心的农村。党的领导方式紧紧围绕经济建设这个大局，结合农村基层政治体制自治化的需要，在法律制度范围内采取灵活多样的方法。党的基层组织虚心听取村民的意见，使村民团结在党组织周围，把党的路线、方针、政策贯彻在农村的各项建设中，实现政治、思想和组织的领导。

（三）党的领导是村民自治权得以实现、村民自治健康发展的政治保证。农村党的基层组织在农村村级组织中处于领导核心地位。扩大农村的基层民主，要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行。只有毫不动摇地坚持党的领导，才能保证农村基层民主政治建设不走偏方向。在村民自治过程中，必须充分发挥农村基层党组织的领导核心作用和战斗堡垒作用，通过加强对村民自治民主选举工作的领导，精心组织，充分发扬民主，严格依法办事，防止家族、宗派势力和村霸等恶势力操纵或者把持选举，纠正违法事件，保证村民自治权得以实现，使村民自治健康地发展。

（四）坚持和完善党的领导是处理好村民自治权和基层党的领导权关系的主导因素。建设有中国特色社会主义新农村，关键在于加强和改善党的领导。党的农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是农村各种组织和各项工作的领导核心。在处理好村民自治权和基层党的领导权关系时，首先必须坚持和完善党的领导。只有做好这样的工作，才能实现党对村民自治权的领导。如果不能做好这样的工作，实现党对村民自治权的领导则无从谈起。

（五）积极推进村民自治有利农村党的建设。村民自治制度建设不仅是农村基层组织建设的重要组成部分，而且对农村基层党组织建设也具有重要意义：有利于加强和改善党组织的领导；有利于党组织吸收优秀人才；有利于加强农村党组织的纪律约束，纯洁党的队伍。［３］

二、处理村民自治权与基层党的领导权关系中存在的问题

《村民委员会组织法》正式生效后，村民自治建设即进入了一个新的历史发展时期。在此条件下，只有处理好村民自治权与基层党的领导权之间相辅相成的关系，才能保证实现村民自治权、实现党对村民自治的领导权，落实依法治国方略。在党的领导下，广大农村蓬勃发展的村民自治做出了最好的说明。但是，不可否认，由于一些地方不能处理好村民自治权和基层党的领导权之间的关系，党的领导方式难以转换，不但体现不出党的领导核心作用，反而使党群关系紧张，滞碍了村民自治。我们只有认真研究，找准问题，才能对症下药，解决问题，使村民自治稳步发展。经过调查表明，在处理村民自治权与基层党的领导权关系中存在的问题主要包括以下几个方面。

（一）处理基层党的领导权与民主选举权关系中的问题

民主选举是村民自治的起点。在这个阶段处理不好村民民主选举权与基层党的领导权的关系，村民自治无从着手。其问题归纳起来包括：

１、有些基层党组织无视村民自治权，自认为“大权在握，管什么自治不自治”，对村民民主选举漠不关心。

２、有些基层党组织越界：（１）为村民民主选举村民委员会指定、限定成员候选人；（２）以党纪限制党员对候选人发表个人意见。

３、有些基层党组织个别负责人利用地方恶势力操纵选举村民自治机关。

４、有些基层党组织无能力领导村民民主选举，放弃领导权：（１）村党支部名存实亡；（２）村民对村党支部不信任。

笔者在一次大学生回乡调查的统计中发现，调查对象通过村民选举的村干部仅占33.4%，党支部指派的占17.5%，家族、宗派势力控制的占13.4%。由于村民民主选举没有解决好，导致村民对自治机关的认同力下降，村民自治工作就不能正常地开始，也就说不上民主决策、民主管理与民主监督。

（二）处理基层党的领导权与民主决策权关系中的问题

民主决策是村民自治的重点。民主决策集广大村民的聪明智慧，最大限度地减少独断专行，避免决策失误，群众顺气，干部省心，难事不难，大事办好。如果处理不好基层党的领导权与村民民主决策权的关系，村民自治也难以开展。其问题归纳起来包括：

１、有些基层党组织权力越界，特别是村支书对涉及村民利益的重大事项一人说了算，专权村务决策；或者基层党组织被宗派势力控制，直接做出代表部分人利益的决策。

２、有些基层党组织无能力支持和保障村民进行决策：（１）村党支部处于瘫痪状态，无法支持和保障；（２）党员丧失表率作用，村民不信任党支部，不接受其领导。据不完全统计，1998年底，某市某县389个农村党支部中有近100个趋于瘫痪或者半瘫痪状态，［４］党的领导权根本无法实现。

由于难以民主决策，村里许多决策了的事务难以落实，或者根本做不出什么像样的决策，党群关系紧张，村务长期处于混乱状态。

（三）处理基层党的领导权与民主管理权关系中的问题

民主管理是村民自治的关键。民主管理主要是制定出合法有效、结合本村实际的村民自治章程和村规民约，把各项事务规范规定的明明白白，村务管理有据可查，有章可循。如果处理不好基层党的领导权与村民民主管理权的关系，村民自治就会处于混乱状态。其问题归纳起来包括：

１、有些基层党组织代行村民委员会的权力，陷入繁琐的具体村务管理难以自拔，妨碍村民委员会对村务的管理" ，使村民委员会的职能不能正常发挥，或者成为一个摆设。比如，有不少村的村党支部书记掌管村民委员会的公章（村章党管）、管理村里的财务（村财党用）等，［５］进一步引发各种各样的矛盾。

２、有些基层党组织作为主体制定村民自治章程和村规民约，或者由党支部负责执行村规民约，作为村规民约的执行机构。党的领导作用变为具体的自治事务的操作。笔者在一项村规民约的全国性调查中发现，村党支部制定村民自治章程和村规民约的村比例达17%。

由于村党支部陷入事务主义的泥坑，更容易成为各类矛盾的焦点，各种工作难以开展，难以把村民群众团结在自己的周围。

（四）处理基层党的领导权与民主监督权关系中的问题

民主监督是村民自治的保证。凡是村里的重大事项和群众普遍关心的问题，都应向村民公开。公开是防止权力腐败的天然监督机制。处理不好基层党的领导权与民主监督权的关系，是引发农村问题的直接导火索，各地久拖不决的农民集体上访，多与此有关。其问题归纳起来包括：

１、有些基层党组织直接插手村务管理，不想让村民民主监督或者害怕村民民主监督。

２、有些基层党组织无力领导、支持、保障村民民主监督：（１）基层党组织失去对村民的感召力，起不到监督作用；（２）村支部瘫痪，自顾不暇，无能力进行监督。

由于民主监督不力，民主决策和民主管理也就难以落实。各种村务活动不公开，成为引发农村矛盾的主要症结，集体经济雄厚的地区如此，以收取提留款为村级主要财政来源的地方更是如此。

（五）村民自治中基层党组织的领导权威面临挑战

在村民自治中，基层党组织居于领导地位。但是基层党组织存在于农村社区之中，其领导权威不仅来自历史形成和制度规定，更来自于村民群众的认同。改革开放后，有些农民把村民自治权与基层党的领导权对立起来，个别村民委员会与村党支部对抗，以所谓民意为招牌，不接受党的基层组织的领导。其问题归纳起来包括：

１、当选的村民委员会成员中党员成分逐渐减少，非党员成分逐渐增加，造成基层党组织难以通过党员对村民委员会施加影响。［６］

２、村民自治机关的领导人对村党组织的权威发起挑战，把自己界定为在村里居主导地位。

由于上述情况的存在，在个别地区出现“土地分到户，村民选干部，村委管村务，不要党支部”的现象。虽然在极少数村子存在这种现象，但是带有一定的倾向性和很大的破坏性，必须高度重视。

总之，村民自治中，在处理村民自治权与基层党的领导权关系中产生了一些问题，这些问题属于农村基层民主政治建设在发展中存在的问题，既不能熟视无睹，使其发展到损害党在农村的执政基础，影响农村改革、发展和稳定的大局；又不能任意夸大这些问题，视村民自治、村民意愿为洪水猛兽，而要认真分析存在这些问题的原因，找出解决问题的对策，推进村民自治的进程。

三、村民自治权与基层党的领导权关系中存在问题的原因分析

通过对村民自治权与基层党的领导权之间关系状况的调查，发现还存在诸多问题。经过研究，笔者认为处理不好村民自治权与基层党的领导权之间关系的原因很多，可以归结为以下几个方面：

（一）认识上的原因

１、不少实践操作中的干部认为，村民自治超越了现行中国的阶段，应暂缓执行。其依据，一是我国农村民众的素质太低，有的连选票都不会填，还谈什么选举；二是实行村民自治以后，产生了很多运用传统工作模式难以解决的问题，釜底抽薪之策就是取消村民自治制度；三是村民自治权与党的领导权根本就无法统一起来等。因此，对实行村民自治持否定态度，带着有色眼镜、抵触情绪进行工作，从来就没有想过如何处理好村民自治权与基层党的领导权的关系，通过各种途径呼吁取消村民自治制度。

２、党内、党外，干部、群众中有一些人没有认识到正确处理村民自治权与基层党的领导权之间关系的重要性。一些同志把村民自治权与基层党的领导权割裂开来，看作互不影响的两件事情，认识不到处理好两者关系，是解决现阶段农村改革、发展和稳定问题的关键，不能静下心来处理好二者的关系。

３、有些基层党组织、村民委员会和村民等没有认识到自身所处历史阶段的特点，不适应社会转型，没有掌握处理好两者关系的办法。现在的农村是社会主义的新农村，也要逐步推进社会主义民主的现代化，村民自治是其中的重要方面。有些人认识不到这一点，也认识不到社会转型对自身的要求，对如何发挥基层党组织对村民自治的领导作用理不出个头绪；一些村民被农村家族势力、帮派势力所左右对基层党组织有抵触情绪。

（二）思想作风上的原因

１、有些基层党组织的成员，特别是主要负责人忘记了全心全意为人民服务的根本宗旨，没有把农民的疾苦放在心上；放松了党性锻炼，争权夺利。一些同志存在着“怕失去权利、怕引火烧身、怕麻烦费力”的消极心理，忘记了入党时的誓言，把自己的利益置于群众的利益之上，不但处理不好村民自治权和党的领导权的关系，甚至引发党群关系紧张、矛盾。有些“经济十强村”、“小康村”“亿元村”在一些村支书的“领导下”亏空有加，成了空壳村，引起村民持续上访。经济发展、社会稳定成为一句空话。

２、有些村民委员会一味迎合部分村民的意愿，与基层党组织闹对立，偏离正常村民自治轨道，有的以“民意的真正代表者”自居，不从大局出发，比如说抓住村党支部或者前任村民委员会的一些工作失误或问题不放，大动干戈，激化矛盾，引发新的不稳定因素。

（三）体制上的原因

１、村两委没有理顺关系，不能各司其职，各负其责。村党支部、村民委员会是农村的两大社区公共事务管理的组织，但是农村“两委”关系的失衡已成为一个突出的现象，主要表现为许多基层党组织的领导人认为，领导就是对事务做出决定，对待村里事务就直接决策或做出决定，决定权由村支书执掌；有些地方硬性规定，村两委交叉任职；有些地方明文规定村内大事都必须由党支部讨论决定。

２、村民自治本身也有一个发展完善的过程。村民自治作为一个新生事物尚不成熟，在发展过程中难免会出现一些问题。我国历史上长期处于专制社会，没有民主习惯；解放后，国家权力全面渗入农村，村民对自己的事情不能做到自我决定，而是听任外在力量的摆布，影响村民自治习惯的形成，农民在突如其来的村民自治面前，显得手足无措，不知道如何去行使自己的民主权利，去维护自己的民主权利，无能力自治，也可能滥用其权力，欲速而不达。

（四）规范上的原因

１、法律规范关于基层党组织的领导权及对村民自治的支持、保障权和越权防范等制度不完善，实践中无所依从。关于基层党的领导权及支持、保障村民自治，只有《村民委员会组织法》第3条一个条文，许多具体的操作措施没有法律依据，使领导权、支持保障权难以实现。如果村民利用自治权，搞狭隘的封建性的“土围子政治”，也会对村民自治的规范化运作，加强党的领导权具有副作用。另外，如果基层党组织越权行使权力，对村民自治过度干预，村民如何予以抵御缺乏依据。

２、党的有关规范难以对村民形成硬的约束力。《中国共产党农村基层组织工作条例》，主要是规范农村党支部的活动，提高党支部的领导水平，但是，由于其适用对象的限定性，还没有与村民自治有机结合起来。

（五）理论上的原因

由于理论对村民自治权与党的领导权之间关系缺乏深入的理论研究，实践中缺乏正确的理论指导。

１、缺乏对村民自治权与党的领导权之间关系的深层次理论研究。一提到党就想到领导权、领导权，但是对于村民自治权与党的领导权内在亲合、外在张" 力的理论没有认真研究，既难弄懂存在亲合力的原因、机理，缺乏处理好二者关系的理论准备；又不能在二者出现张力的时候，弄清楚如何下手解决问题。

２、欠缺对处理好村民自治权与党的领导权之间关系的实践经验的总结，应用理论研究还是一片空白，理论和实践难以结合。一些地方结合自己的实际情况进行了区域性经验的总结，但是主要集中在村民自治自身运行的经验或者对加强和完善党组织自身活动的经验层面，真正把村民自治与基层党的领导融合为一体进行探索、经验总结的少之又少。结果是各说各的话，各唱各的戏。

以上所谈的原因综合发生作用，就会演化出村民自治权与基层党的领导权之间关系处理中存在的各种各样的问题。正视问题背后的原因，找出我们思想深处的错误、工作中的失误，是我们解决前述问题的基础。

四、解决村民自治权与基层党的领导权关系中存在问题的对策探讨

针对村民自治权与基层党的领导权关系中存在的上述问题及其内在的深层次原因，提出如下对策：

（一）加强教育，提高认识

不同的认识会促进人们采取不同的行动。加强教育，提高认识是解决问题的根本。

１、要对村民自治取消论者加强村民自治必然性的教育，提高对村民自治的正确认识。首先，村民自治是时代使然，而非哪一个人的一时冲动。［７］农村改革以后，实行家庭联产承包经营责任制，废除人民公社，突破计划经济模式，初步构筑了适应发展社会主义市场经济要求的农村新经济体制框架。这个根本性改革，解放和发展了农村生产力，带来农村经济和社会发展的历史性巨变。基层政权与村民组织的关系由命令与服从的行政领导关系，转变为行政指导关系，对涉及村民切身利益的事情就必须由村民自己来决定、处理，不能由党和政府包办，也不能由少数几个村干部专权。宪法的规定、法律的规范，顺应了时代的要求，推动了农村的社会稳定和发展。其次，村民自治是社会主义民主的需要。社会主义民主是最高类型的民主，在发展中将确认越来越多的民主制度和方式，其中村民自治是社会主义基层民主的重要形式之一，属于直接民主的范畴。村民自治的实践将为社会主义民主的发展提供坚实的基础和丰富的经验。村民自治为中国的民主化进程提供了示范模本，也是中国民主化的良好开端，作为“草根民主”，会对乡镇、县级的民主进程产生积极影响。再次，一些同志低估了农民的自治能力，总以农民素质低，民主意识不强，对实行村民自治持怀疑态度。其实，村民自治对于农民来说是一个学习的好机会，是一个发展和完善自身的必然过程。对村民自治不能求全责备，应该给予农民展现自己才华，培养独立行使民主权利能力的机会和条件。如果不允许农民进行自治实践，民主意识和民主观念永远不会提高，发展社会主义民主只能是一句空话。我们有责任通过村民自治加强对农民民主的训练和培养。

２、加强教育、宣传，提高人们对正确处理村民自治权和党的领导权之间关系重要性的认识。村民自治能否正常有效地运作和实现，很大程度上取决于村民自治权和基层党的领导权之间关系的协调与否。因此，首先，要明确处理好二者之间的关系，是实现村民自治的保证。村民自治要受到现代因素的影响，村民自觉接受先进思想指导的政党组织的领导，会加快农村的现代化的进程。村民自治过程中，也会出现村民多数决的滥用，需要基层党组织的监督和制约。其次，要明确处理好二者之间的关系，是党的领导权在基层得以实现，党在农村执政地位得以巩固的基础。村民自治的实践会使农村涌现出更多的优秀人才，基层党组织对他们加以培养，在条件成熟的时候吸收他们入党，为党提供新鲜的血液，壮大党的队伍。村民自治的规范化，与党的建设结合起来以后，会增强纪律约束，纯洁党的队伍，保证党的号召力得以实现。不能割裂村民自治权和基层党的领导权。

３、通过教育，使相关主体掌握处理好村民自治权与基层党的领导权之间关系的办法。经过几十年的社会主义实践，我们最终选择了建设高度社会主义民主政治的目标。由于建国后形成了政权力量过于越界干预社会生活的传统，缺少民主训练，要走向范围广泛、形式多样的民主化时代，就要充分认识到这个时代的特点，把握时代的主旋律，适应社会转型的需要，面对新一轮的革命，掌握好处理村民自治权与基层党的领导权之间关系的办法。总的来说，就是调动农民的积极性、尊重农民的创造性、确定农民的主人翁地位、发扬农民的主人翁精神，把处理好二者的关系当作实现工农联盟的具体形式。在根本利益一致的基础上统一村民自治权与基层党的领导权。

（二）加强组织建设

组织建设是保证。处理好村民自治权与基层党的领导权关系也不例外。

１、加强基层党组织的建设，转变思想作风，为实现基层党的领导权打下基础。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国各族人民利益的忠实代表，是中国社会主义事业的领导核心。中国共产党有先进的思想——马列主义毛泽东思想邓小平理论作为其指导思想，代表了先进的文化和生产力的发展方向。但是，一些基层的党组织党员年龄老化、文化程度低，难以履行新时代赋予它的职能。这些村里面中青年党员所占比例较低，甚至个别地方村党组织领导人为维护其地位，排除异己或者不愿发展新党员［８］，一些年富力强、素质较高的中青年不能被吸收到党的组织中，党的这些基层组织缺少充裕的后备力量，并且难以体现出其先进性和代表性。因此，党内民主应进一步扩大，保证党组织的先进性，扩大其权威基础，创造村民自觉接受基层党的领导的前提和基础。比如，健全党员发展制度，把优秀人才吸收到党的组织中，并保证其先进性，建设能把真正优秀的党员选为党组织负责人的制度，把党组织的根深深扎在人民群众之中。

现实中村民自治权与基层党的领导权之间出现不和谐之音，其根本原因还在于基层党组织本身存在问题，尤其是党员丧失表率作用，甚至转变为腐败分子，党组织失去了对村民的感召力。这个问题是目前引发党群关系紧张的直接原因，特别值得我们重视。认识不到或者不愿这样看问题，就难以抓住解决农村各种矛盾的根本，抓不住矛盾的主要方面。

２、建立村民维权组织机制

村民自治过程中出现了许多问题，其中自治权受到侵犯是一种常见的现象。原有的信访制度和行政干预不能从根本上解决问题，村民维护权利的途径和组织仍然缺乏，因此建立村民维权组织机制势在必行。一方面可以考虑司法介入村民自治，维护村民自治权，解决有关纠纷，另一方面考虑确定特定比例村民和村党支部依法召集村民会议制度，使基层党组织支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利有其组织机制。

（三）加快农村体制改革步伐

１、理顺两委关系，减少内耗。村民委员会要自觉接受基层党组织的领导，基层党组织也不可越权。《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》对党支部和村民委员会的职责有明确的规定，体现出两种不同性质组织的职责特征。但是实践中两委关系失衡的村庄不在少数，除了执行者认识偏差等自身因素外，村党支部的职责与村民委员会的职责难以在自治基础上统一起来是主要原因。村两委从职责的角度看关系理顺的可能性比较小，必须重新考虑党支部的职责问题。另外，提高党员“入阁”率，增大党员进入村民委员会的数量，将党的意愿贯彻在村民委员会的日常活动中。

２、以村民自治章程和村规民约来规范村民自治、完善村民自治。基层党组织领导村民依法制定村民自治章程和村规民约，把村民自治纳入规范化轨道，在实践中不断使村民自治趋向成熟。基层党组织要深入群众" ，了解群众愿意，教育群众，把党的涉农方针、政策和法律法规化为群众的意愿，再把群众的意愿统一起来，转变为村民自治的规范，寓党的领导于村民自治规范——村民自治章程和村规民约的制定与实施之中。实践中，一些基层党组织的领导意识，还处于计划经济时期，满足于一元化领导的效力，事无巨细都得由党支部书记一人说了算。要充分保证基层党的领导权和村民自治权的持续稳定协调，必须寻找其共同的基础，制定反映人民群众意愿的村民自治规范。

（四）落实法律政策，健全制度规范

１、保障现有法律政策的实现。村民自治权与基层党的领导权的关系如何处理，在现有法律政策中有基本的体现。一方面落实村民自治制度。不落实村民自治，不能满足新时期农民的需要，不符合新时期农村体制改革的方向，不可能站在时代的前列，二者的关系也就无从处理好。另一方面落实基层党的领导权。由于诸多因素的影响，农民群体素质的相对落后是不争的事实，基层党的组织不进行积极领导，不想方设法支持和保障村民自治，村民自治有可能被局部利益所遮掩，与代表长远利益的党的领导权产生矛盾和冲突。

２、完善实现基层党的领导权及支持、保障权的法律、法规，设定防范越权的制度。《村民委员会组织法》有关规定过于笼统、操作性不强。一方面可以考虑在该法中增加条款体现领导权，比如有权向村民会议提出村规民约草案等倡议，纳入村民会议当然讨论范围；另一方面可以考虑在该法中设定更加明晰的村民委员会职责的范围及不可侵犯性（当然包括纠错机制），防止诸如村章党管、村钱党用的现象，避免出现不必要的冲突。

３、完善实行基层党的领导权及支持、保障权的党的规范。结合《中国共产党农村基层组织工作条例》制定出适合本地实际的党支部工作规范，把村党支部的工作职责通过支持、维护村民自治的真正落实体现出来，通过加快发展农村经济、提高农村人口素质、全面提高农村社会生活水平的实践与农民的根本利益一致起来。只要真正热心为村民谋福利，基层党的领导权自然能得以实现。

４、促进法律的严格实施，制裁妨害村民自治的违法犯罪行为。有些行为，不涉及村民自治权与基层党的领导权的关系问题，而是一种违法犯罪行为。基层党组织旗帜鲜明地支持真正的村民自治，为有权机关制裁妨害村民自治的违法犯罪行为提供帮助；有权机关与基层党的组织密切配合，严格执法，打击违法犯罪行为，也有助于处理好村民自治权与基层党的领导权之间的关系。

（五）加强理论研究，指导实践工作

１、深入开展村民自治权与基层党的领导权之间关系的深层次的理论研究。村民自治权与基层党的领导权本质上是一致的。村民自治作为一种民主形式，是党领导人民经过长期奋斗的结果，党的领导权是为了保证村民自治权的实现。

２、加强应用理论研究。应用理论是基本理论与具体操作的纽带。加强应用理论研究，要做好以下工作：首先，进行村民自治实践和加强、完善党的领导实践的经验总结。其次，要充分认识应用理论研究的重要性。第三，寻找协调村民自治权和基层党的领导权的切入点——由村民评价，对村民负责。消除推进村民自治和加强、完善党的领导两张皮的现象。第四，研究、发掘、宣传推广典型经验。比如，起源于山西的“两票制”［９］就是一个范例，要对此经验进行研究，并推广开来。

五、协调村民自治权与基层党的领导权关系方法展望

在村民自治实践中，出现了村民自治权与基层党的领导权之间的矛盾和冲突，需要采取切实、有力的对策解决这些问题。同时，我们必须明确，从主导方面来看，村民自治权与基层党的领导权是基本协调的，问题属于发展中的问题，是可以解决的。伴随着村民自治的深入，中国农民会创造出实现基层党的领导权的各种规范和措施，自觉地协调好村民自治权和基层党的领导权之间的关系。

（一）村党支部的选举与村民的评价“直通车”

村民自治权与村党组织的领导权产生矛盾和冲突的重要原因，是村党支部的选举不能适应村民自治的新形势，村民对党支部信任相对降低，继而产生消极甚至抵触情绪。村民委员会面向全体村民公开、公平、公正地民主选举产生。与村民自治机关任期制相连的开放式选举，有助于及时补充、更换村民委员会的领导人，使村民委员会具有较强的活力。村党支部是由几十个、几个党员选举产生，甚至一些乡镇党委负责人不注意听取广大党员、群众的意见，仅凭个人印象、好恶以至亲疏恩怨来确定党支部成员，优秀的党员进不了领导班子，支部成员水平不高，在群众中没有威信，没有能力把握村民自治条件下村党支部工作的新特点，容易造成村民委员会和村党支部的摩擦，出现村民自治权与村党支部领导权之间的不协调。

村党支部的选举与村民的评价“直通车”是树立村党支部权威的一条切实可行的途径。两票制是“直通车”的一种典型形式，即在村党支部选举时，先过村民选票关，即村民信任票不超过半数的党员，没有资格作为村党支部委员会候选人进入村党支部委员会；村民信任票过半数的党员，才能成为正式候选人，由全体党员投选举票进入村党支部委员会。这种两票制，1993年最早在山西交口县创立，后来在山西省全面推广，四川、重庆、河北、湖南、福建、江苏、安徽等地得到实行。实行“两票制”的地方，使农村党员经历了一场前所未有的民主生活的洗礼，一批群众信任、德才兼备的优秀党员走上了领导岗位，农村党支部深深扎根在群众中间，增强了党支部的战斗堡垒作用，村民委员会自觉接受其领导和监督，村民自治权和基层党的领导权之间的关系协调了。这种创举适应了村民自治条件下村党支部选举的要求，会逐渐固定下来，规范化。

（二）村党支部通过村民会议（或者村民代表会议）实现决策和监督职能，实现领导和监督作用

１、村党支部决定的重要问题和重大事情，提交村民会议进行讨论决定。村党支部提出的倡议，只要是从村民利益出发，终究会被村民所接受。基层党组织的意见，通过村民会议讨论决定，集思广益，减少失误，取得群众的理解和支持，才会得到有效的贯彻执行。在决策取得效果后，村民不但会增强对党组织的信任感，基层党组织的领导权有了坚实的基础，而且村民也会自觉接受党组织的领导，促进基层党的领导权的实现。

２、村党支部通过村务公开和建议启动和罢免村民委员会成员的程序加强监督职能。村党支部代表村民的利益，保证村里的重大事项和群众普遍关心的问题向村民公开，在村民委员会成员的行为损害村民利益时，发动群众启动罢免程序，防止少数人的专权，保障村民自治权的实现，更有效的把群众团结在自己的周围，发挥党的领导作用。

（三）村党支部通过积极参与村民自治章程和村规民约的制定，实现对民主管理的领导

村民自治章程和村规民约是村民自治的重要规范。村党支部要深入群众，结合本村实际，把党的路线、方针、政策和法律法规转换成群众最易接受的自己的自治规范——村民自治章程和村规民约，模范遵守自治规范，教育村民遵守自治规范，监督、保证自治规范的落实，使村党支部对村民民主管理的领导通过支持村民自治权得以实现。

村民自治章程和村规民约作为自治规范，类似于实行法治国家的法律。中国共产党已经探索出把党的意志转化为法律来实现党的领导的途径，在实行村民自治的村庄社区中，村党支部完全可以借鉴过来，利用类似途径实现对村民自治的领导。