调研：农业“零赋税”催生乡镇新体制

"

半月谈消息：在２０多年的乡镇治理体制变革进程中，税费改革推倒了第一张多米诺骨牌。那些隐藏在农业税背后不适应农村生产力变革现状的农村上层建筑问题、乡镇政府运行中积累的种种矛盾正日趋公开化、尖锐化，进而影响中央三农各项政策的有效贯彻实施。

目前，乡镇体制改革已经摆上最高决策层的议事日程。国务院已经对今年的改革列出了五项任务，其中第四项就是以税费改革为核心的农村改革，主要是解决农村上层建筑不适应经济基础的某些环节。当前乡镇体制究竟面临哪些突出问题？百姓对乡镇政府怎么看，还希望乡镇政府提供什么服务？我国３．８万多个乡镇将面临怎样的体制变革？今年三四月间，半月谈记者奔赴湖南、河南、河北、陕西等省，对"零赋税"时代背景中的乡镇体制现状及改革探索等问题进行了深入调研。

农民需要什么服务

"农民生活苦哇。"正是杏花含苞吐蕊的季节，但浓浓的春意并没有给河北省涿鹿县卧佛寺乡大斜阳村村民赵金龙带来多少喜悦。和当地多数村民一样，他家也种了几亩仁用杏树。记者发稿的这几天，５９岁的赵金龙每天都紧张地收看电视中的天气预报，生怕今年４月２０日至５月１日这段时间，再下雪、结霜。"去年就是那样，家里四五亩杏树都被冻坏了，几亩地最后只收了六七十斤杏扁，而且一点也没卖出去。"在有着五千年悠久历史的涿鹿县矾山镇一带，经过农村经济结构大力调整，农民除了种植玉米外，多数都种植了杏树或葡萄等经济作物。作物的"含金量"是高了，可来自自然界和市场的风险却着实让农民苦恼。赵金龙种杏树已经有２０年了，虽然种一亩杏可以收入２４００元左右，比种玉米４００元左右的收入高得多，可除了头４年的培育期外，１６年中杏树竟有１１年都在４月底遭了冻。前年，赵金龙忍痛砍了一亩杏树，改回去种了玉米。

即使年成好，卖杏扁时农民还要被收购的贩子"盘剥"一道，现在市场上优质无壳杏扁最便宜的卖十七八元一斤，可贩子从农民手里收时，给的却是８元～１０元的价钱。

大斜阳村在当地是个贫困村，去年村民年人均收入不到１０００元。记者问赵金龙："你希望乡村干部为你们提供哪些服务？"他感慨地说："说实在话儿，如果乡党委支持点，俺们这儿是有条件脱贫的。可是上面呢？一来就是'刮'咱们。""包村干部？以前的那位包村干部是个副乡长，他什么事也做不了主，也就是把乡里的事跟村书记传达传达。"

提起政府服务，５９岁的涿鹿县涿鹿镇北小庄老村村民张永贵显得很茫然。家里２９岁的女儿帮着说，我们没有出路时，是真希望政府能帮咱点，能打个井，也能给村里增加许多水浇地。可如今政府的日子也不好过。现在我们农民只想自己干自己的，政府能别打扰我们就行了。

在矾山镇龙王堂村，许多农户家里青壮劳力都不在家。年轻一些的外出打工，年纪稍大些的都忙着翻葡萄垅、给杏树喷防虫药。趁着中午吃饭时间，记者找到村民代表李佃全家。"让乡镇干部提供服务？我觉得有点不现实。"今年４０岁的李佃全曾在北京打工多年，说话很实在，"我们不是不需要镇村干部为我们服务，我们很渴望镇村干部能带来些致富信息、搞些劳动培训、组织劳务输出，听说去年镇里也帮农民打了几眼井。但是他们现在的处境也挺难，没有办公经费，工资都难保障。干什么事不都需要钱吗？镇里哪有钱呢？"无论是当杏树遭春寒，还是大白菜遇到市场波动时，农民总是翘首盼望乡镇政府能下来几个干部，指个路、帮一把。据２００４年对湖南衡阳县三湖镇４４个组６６７户农户问卷调查，７０％的农户认为农业税取消后农民需要乡镇政府。可是乡镇政府正面临种种现实困难，已经是自顾不暇。

政府为谁债台高筑

记者近日在一些粮食主产区乡镇了解到：农业税取消抽掉了乡镇政府信用的"最后一根稻草"，债主们担心债务变成死账、烂账纷纷上门讨债。自去年以来，不少乡镇政府都遭遇"讨债风"，过去因债务积累的各种矛盾开始集中爆发。

"村十万，乡百万，乡村债务超千万；校门锁、店门关，家破人亡乡镇害；前任赊，后任欠，输了官司把账赖；宁关门，宁破产，不和政府做买卖。"３月份，记者走访陕西省６个县１０多个乡镇，许多农民和饭店、商店老板念起这样的"顺口溜"。乾县周城乡不足３万人，近年来乡村两级干部拖欠当地"万民饭店"的"吃喝费"就达２０余万元，２００３年饭店彻底倒闭。店主把

１万公斤

前不久，记者来到河南省通许县厉庄乡政府。这个乡此前被河南省清理拖欠工程款领导小组列入了首批"黑名单"。说起被列入"黑名单"一事，乡党委书记侯培生向记者大倒苦水。目前乡里各项必要开支全靠借新账、逃老账。侯培生自己来这个乡工作两年时间，总共领了不到１万元钱的工资，却已经为乡里垫支８万多元。

由于债务危机越来越严重，一些乡镇政府为了还债，能卖的资产卖光，能抵债的东西抵光，许多乡镇成了"空壳"，个别乡镇政府竟然发展到挪用、截留、套取上级支农资金。陕西乾县周城乡农民反映，去年２０多万元粮食直补资金被乡政府挪用，根本没有发到农民手里。

沉重的乡镇债务负担，已成为影响农村社会稳定的一大隐患。去年秋天，因为不能偿还到期债务，河南省最早搞农村税费改革的试点---西华县大王庄乡政府的大门，竟然被愤怒的债主周树菊锁住。豫西灵宝市的豫灵镇，由于在２０世纪９０年代中期举债办企业、搞开发，留下了近亿元的债务。现在，因为债务纠纷，该镇政府每年都要接到法院的传票近百份。

值得注意的是，一些地方新债务仍然在持续快速形成，乡镇债务成了越堵越大的"黑洞"。记者在湖南省衡阳县采访中了解到，２００４年湖南省审计全县乡镇财政负债为２．２亿元，比１９９９年膨胀了８０％。新债务的快速生成，说明乡镇债务"黑洞"的实质是政府运作体制有问题。国务院发展研究中心研究员赵树凯指出，由于政府工作方式仍然具有深刻的行政控制色彩，乡镇完全是围绕上边各种指令转，为完成超出正常的资源运作范围的指令，乡镇领导人要么造假，搞形式主义，要么只有"硬来"，"借钱"办事。从上级领导部门角度来看，施加压力的动机是要加快发展造福农民，但是问题在于，在这个自上而下的层层紧逼过程中，农民被忽略了。

财政困难引发的困难

"上面千条线，下面一根针"，这是社会上流传的形容乡镇政权职责的一句话。在湖南很多乡镇干部中流传的则是："权力一把抓，责任搞批发，任务层层加，乡镇在弱化。" 目前，各地乡镇政府运行普遍面临三重困境：财力困境、服务能力困境、发展困境。记者采访了解到，除了沉重的债务纠纷，一些乡镇还要面对更艰难的生存危机。由于工资没着落，经费无保证，一些乡镇政府甚至停水、断电、停灶，即使领导四处借贷，仍无法做到"保工资、保运转、保稳定"。

在债务困境中，乡镇政府面临着深刻的服务能力困境、发展困境。"现在乡镇一级政府公共服务的供给能力严重短缺。"河北省涿鹿县矾山镇党委书记赵树金对记者坦言。目前他和镇里６０多名干部办公的政府所在地是一个６０多年前建起来的四进院落，虽然早已属危房，却一直无钱整修，院里所有房顶看起来都呈"波状"起伏。

在河南通许县厉庄乡，由于乡镇财政困难，上级交代的各项工作，可办可不办的，不办；非办不可的，谁办谁垫钱。乡里在涡县故道有一块百十亩的洼地，因排水不畅，年年受灾，乡里早就计划开挖一条排水沟，但因费用问题，总是弄不成。有些火烧眉毛的事，像离退休干部工资，不发人家就要上访；像校园危房改造，不修就有可能砸伤人，就可能出人命，乡干部就自己想法先垫上。

"

湖南衡阳县"改革办"的罗友叶、欧阳中球说，免除农业税后要防止乡镇干部有这样的思想行为：农业税免了，我们干部不依靠你农民什么，不必再像以前那样给农民办实事了。比方说两个村为争地争水发生纠纷，请乡干部解决问题。乡干部不一定去，群众可能喊不动他。农民得不到乡镇应该提供的公共产品和公共服务，将会是突出问题。

取消农业税让农民"心窝子热了"，因为这意味着"搭车"收费的根基和平台的消除。而对于基层干部来讲，这意味着以往"收税养人、养人收税"的体制即将宣告终结，主要由乡村干部组成的庞大的收税队伍，正无法逆转地走向解体。记者在调查中发现，数千万乡镇工作人员正面临着生存危机和心理危机。

乡镇干部：变革中的灰色与彷徨

靠种田的老婆养家

"乡镇政府会不会取消？"当记者来到乡镇政府、村委会，被基层干部频频问及的，就是这个略显尴尬的问题。

去年以来，社会上关于撤销乡镇政府的议论给乡镇干部很大的心理压力，一些乡镇干部甚至觉得自己成了"弃儿"。许多乡镇干部感到前景黯淡，工作热情荡然无存，上班过一天算一天。记者在上班时间敲开河北某镇农经所办公室门，几个女乡镇干部正在玩跳棋。同一时间，财政所两个干部正在电脑上玩"连连看"。

"进机关灯熄灶冷，在家里仰视妻子，还要面对社会上的冷嘲热讽。"这样的艰难处境使一些乡镇干部面临前所未有的生活压力和心理危机，一些干部心灰意冷，感到前途渺茫。陕西礼泉县赵镇经管站站长马政书说："由于工资被拖欠，一些乡镇９０％的干部靠家庭供养，有的是种地父母养公家的娃，有的是种田的媳妇养公家的丈夫。"

马政书说，现在当乡镇干部要么自己有钱，要么能够借到钱，特别是领导干部，否则根本当不了。一些乡镇领导承认，为了保机关运转，人人都有外债。陕西三原县独李镇党委书记刘宏斌自春节以来已为镇机关垫付２０００元，而落在他和财政所长名下的债务还有１１万元。三原县原洪水乡党委书记黄宏江为给干部教师发工资，向亲友借款，向基金会贷款，最高时个人欠债２０余万元。２００１年清理农村基金会时，他还被拘留了１０余天。

两起辛酸事例

乡镇党委、政府在国家政权体系中，级别最低，权力最小，"帽子"和"票子"都掌握在上级手里，落实政策的职责却最重。１０多年来，全国各地屡屡出现乡镇干部组成小分队到农民家里牵牛、撮粮，粗暴对待农民群众的事件。人们往往认为乡镇干部在农民面前是"强势群体"，事实上深入了解，就会发现他们另一面也是"弱势群体"。在湖南，农村税费改革已经实施３年。随着农业税率逐步降低，以至于到今年废除，很多农业大县的农民得到了国家政策的实惠。与此同时，广大乡镇干部免除了向农民收钱的沉重负担，能够腾出手来做应该做的事情。但是，由于废除农业税的综合配套改革滞后，县乡冗员没有得到精简，而农业县的财政大都过日子很难──在这种背景下，乡镇干部向农民加码收钱的渠道断了，"强势群体"的一面褪色了，"弱势群体"的一面凸显了。

常年干农民反感的事，形象差已经让许多乡镇干部抬不起头来。现在一些乡镇干部的形象在新闻舆论中是"差"的，在文学作品里是"丑"的，在群众眼睛里是"坏"的。实际上，收上这些钱都要上交县财政或者教育、计划生育、税务等部门，而不仅仅是供养乡政府。一位县委书记曾无可奈何地说："在农民负担问题上我是又当师公（民间捉鬼的术士），又当鬼。乡镇干部出了问题，上面若知道，我要查处他们，实际上因为财政艰难我又在纵容他们。"

在湖南某农业县，记者多方采访证实，２００４年发生了两起让人无限感慨的乡镇干部生活困难的辛酸事例。有一对工作多年的乡镇干部夫妇，大孩子在武汉上大学，小孩子在重点中学读高三。由于工资经常被拖欠，两个孩子的学费负担沉重，家庭经济十分困难。

小孩子很聪明，学习成绩比较好，课余的时候捡矿泉水瓶子、可乐罐子卖钱。然而，就在高考前夕，却服毒自杀。记者在采访中了解到死因主要有三方面：父母要他一次考上大学，没有条件复读；填报志愿时，家长希望他考免交学杂费的军校，他自己不大愿意；小孩子思想包袱重，怕考不好用了家里的钱。归到底，是家庭困难。

另一个事例是，一名退休的乡干部去世后，其家人跑到乡政府要求偿还历年被拖欠的工资，与乡领导发生争吵和冲突，家人一气之下把老人的遗体抬到乡政府，大闹了一场。

湖南省衡阳县台源镇干部胡兴良去年只从镇政府领到了７个月工资，每月６４０元。在台源镇工作３年时间，胡兴良的工资被拖欠２万元左右。胡兴良的爱人在另外一个乡镇工作，因为是事业编制，没有纳入县财政工资统发范畴，今年１到３月只领了一个月工资５００多元。小两口有一个４岁小孩，胡兴良不好意思地告诉记者，现在他们还要在家务农的父母支持，和父母住在一起，生活费主要靠"蹭"。胡兴良在６年前就有离开镇政府去打工的想法。提到衡阳县委、县政府正在为县乡机构改革和干部分流成立农村综合配套改革办公室作前期准备工作，台源镇１４０名干部可能只留下一半时，胡兴良说："不管是留是去，我们坦然应对。我们不可能漫天要价，对分流的一次性经济补偿费，上面肯定有政策。"他伸出五个手指，"我有五万元就满足了。"

有人心涣散，有人忙应酬

３月３日下午，记者来到陕西乾县周城乡政府办公大楼内，挨个敲了１４个房门，没找到一个人。一位正在大院门口闲逛的农民说，乡政府债台高筑，领导四处躲债，有点像破产的工厂。由于工资拖欠、运转艰难，许多乡镇机关人心涣散。陕西乾县新阳乡、礼泉县建陵镇、周至县集贤镇一些乡镇干部抱怨说，乡镇机构下一步如何改革，希望尽快给个说法，我们心里也好有个底。礼泉县建陵镇干部董俊义、郭锐说，现在当干部如同鸡肋，食之无味，弃之可惜。由于经费紧张、工资无着、无事可做，建陵镇去年有２０人实行了人员分流，上班的发全额工资，回家的发８０％。

国务院发展研究中心研究员赵树凯在１０个省区的２０个乡镇进行的实地调查发现，目前多数乡镇干部穷于五方面"应酬"：会议、汇报、文件、接待、检查。乡镇主要领导人参加县（市）及召集村干部召开的会议，整体来说一年在８０次左右。一个乡镇一年中接收的上级文件总量在３００至５００种之间。书面形式的汇报总结材料一年在７０种至１００种之间，这还不包括计划生育系统的汇报材料。乡镇主要领导人每年大约１００至１５０天里有接待活动。需要乡镇主要领导出面接待的检查活动全年在２０起至４０起之间。赵树凯认为，任何政府运行必然要有会议、文件、汇报检查等活动相伴随，问题在于，当下基层政府如此繁重的应酬是否合理；问题更在于，上上下下都痛斥应酬泛滥，但应酬之风依然盛行。为了刹住因应酬而起的奢靡之风，高层规定了若干"不许""禁止"。针对不良行为的禁令固然重要，但更重要的是如何改进政府运行机制，因为这些不良行为毕竟是从政府运作体系中衍生的。

长期以来，乡镇干部人员臃肿，在一些纯农业区多靠农民负担养活。如果说以前喊干部分流还是"雷声大雨点小"，那么，随着农业税的废除，乡镇机构及其人员的"精简"已如箭在弦上，不得不发。在新一轮乡镇机构改革开展之际，反思以往乡镇撤并、精简的教训，尤为必要。

乡镇撤并：虞城县的反复与反思

随着农村税费改革的不断深入，庞大的乡镇机构已成为农民负担反弹的最大隐患。如何进一步加大乡镇撤并步伐，使人员得到精简，已成为巩固农村税费改革成果的当务之急。然而，记者在河南农村采访时了解到，由于种种原因，河南省乡镇撤并工作进展缓慢。有人干脆称之为"纸上谈兵"，虽有文件落实却难。据记者了解，早在２００１年９月，河南省委、省政府就联合下发了《河南省撤并乡镇工作实施意见》（豫办［２００１］３７号）。文件要求对平原、丘陵地区３万人以下、山区区域面积不足１００平方公里、人口不足２万的乡镇进行撤并，以减少地方财政开支，减轻农民负担，促进农村经济发展。这个文件同时提出：撤并乡镇工作于２００１年９月开始，２００２年１月底前结束。

"

据当时负责这项工作的河南省有关部门负责人介绍，按照该文件规定，全省大约有４７０余个乡镇需要撤销或合并。按照两个、三个并一个的原则，全省大约可以减少乡镇２００余个。但由于缺少相关的配套政策，人员无处分流，这个文件的精神至今也没有得到落实。尤其让人泄气的是，全省动作最快的虞城县，当时合并了３个乡镇，后来也因人员、债务等问题难以化解，又恢复到原来的格局。

为了弄清乡镇撤并工作的难点所在，记者到虞城县进行了采访。

据虞城县民政局局长康进京介绍，按照省里当时定的标准，虞城县应该撤并的乡镇有９个。但考虑到上面对干部分流没有具体政策，当时的县委县政府决定，先选３个乡镇作为试点。经慎重考虑，又参考了外省的经验，县委县政府最终决定，撤销大侯、八里堂、三庄等３个乡镇，分别合并到相邻的营盘、贾寨、稍岗。２００２年４月８日，县委正式下文合并，到２００３年４月底分开，合并后的乡镇只运行了一年时间。

, 据记者了解，造成乡镇撤并困难的原因主要有以下几点：

一、乡镇机构庞大，人员精简困难。即使勉强合并，如果解决不了人员分流问题，撤并乡镇的目的也很难达到。据曾任大侯乡乡长的刘克俊介绍，大侯和营盘两个乡合并前，大侯乡有干部职工１３８人，教师２８０人，营盘乡的干部职工人数比大侯乡还多。两个乡合并后，乡财政供养人员达到８００多人。僧多粥少，工资发不下来，再加上两个乡都负有几百万元的债务，干部职工成天打着标语到市里上访、告状，乡里各项工作几乎处于停滞状态。乡里又不敢随便分流人员，对不少乡镇干部来说，分流就等于下岗，只有回家一条路。在基层，能进到乡镇政府工作，要么有本事，要么有背景，你让谁走不让谁走？如果来真的，弄不好就会影响稳定；如果不来真的，乡镇包袱势必越背越重，合并的目的也难以达到。实在左右为难，最后只好"各回各家"。贾寨镇党委书记耿令华告诉记者，他们镇土管所原有１５个人，八里堂乡土管所有１０个人，两个乡镇合并后，２５个人天天围着农民的房子打转转。一见谁家盖了新房，马上就跑去收费、罚款。因为过去分属两个乡镇，罚款标准还不一样，同样是３间新房，有的村罚１０００元，有的村罚５００元，农民意见很大。计划生育检查、结婚登记，因为人员没有分流、各有一套人马，干脆各弄各的。上面让填报表，也是各填各的，最后再由镇领导把两个表上的数字相加后上报。

二、乡镇财政缺口大，债务负担不平衡，也是造成乡镇撤并困难的一个主要原因。耿令华告诉记者，贾寨镇和八里堂乡合并后，债务加起来差不多有１０００万元。尤其是八里堂乡，欠的还都是个人的钱，债主成天追着屁股要。合并前３个月，仅法院的强制执行通知书，乡领导就接到１０多份。欠账那么多，上级不管，集体没有，又不敢向群众伸手，就是神仙也没办法。尤其是实行税费改革以后，乡镇收入大幅减少，光发工资都不够，如果再还旧债，日子根本没法过。经过几个月的"磨合"，最后还是决定"好合好散"。合并后的营盘乡日子也不好过。两个乡合并前，大侯乡有个农田水利方面的世行贷款项目到期，需要偿还。合并后，县财政直接从营盘乡的财政转移支付款中扣除了应该偿还的贷款３０万元。此举引起了营盘乡干部的不满。这些干部说，我们的工资都不能按时发放，凭什么替大侯乡还贷款？于是，４０多名干部跑到市政府，要求给个说法。２００２年夏季收农业税时，两个乡的群众都怕自己交的钱被另一个乡使用，或用于还账，干部们则怕自己收了税款却发不了工资，最后，对上级的交税通知，他们干脆都不理不睬。据虞城县有关负责人介绍，因为种种矛盾难以调和，２００３年４月，一度被撤并的大侯、八里堂、三庄等三个乡镇，各自又恢复建制，县里也重新配备了领导班子。但是，因为人员负担太重，这些乡镇日子都很难过。据刘克俊介绍，由于去年农业税降低３个百分点，而乡里的人员、开支压缩不下去，到今年４月初他离开大侯乡时，乡里的债务已经超过４００万元。最多的一天，他曾经接到法院的４份"强制执行通知书"。

贾寨镇党委书记耿令华告诉记者，仅去年一年，贾寨镇就新增债务７０多万元，加上陈账，贾寨镇外欠债已达５４０万元，今年农业税全部减免后，光靠工商税收，全乡干部职工不吃不喝，差不多也要１０年才能还清欠账。

据虞城县一位不愿透露姓名的负责人介绍，因为农村税费改革力度不断加大，乡镇收入急剧减少，２００４年秋季，商丘市又组织各县进行了一次乡镇机构改革，要求大乡保留７７人，小乡保留７１人。按此标准，虞城全县需要分流干部职工近５０００人。个别人多的乡镇，需要分流３００多人。后来，也是因为上级没有出台相关的配套政策，市县财政难以支付巨额人员安置费用，这一改革最后也是不了了之。总结是报上去了，人员却没有减下来。

有着２２年乡镇工作经验、现任虞城县广电局党组书记刘克俊认为，随着农村税费改革的不断深入，特别是农业税全部取消以后，乡镇撤并、人员精简工作势在必行，这也是保证农民负担不发生反弹的治本之策。问题的关键是，要想减负，必须减人；要想减人，必须要精密部署，统筹安排，不能简单地向社会上一推了之。对这个问题，国家要早下决心，尽快拿出方案和政策。如果对债务和人员问题解决不好，撤并乡镇的目的就很难达到，减负工作就会始终存在隐患。

行政职能提出了新的要求；取消农业税费，使乡级财政的主要功能行将消失；扩大基层民主自治，为乡镇行政开辟了新的空间。这一系列深刻变革，使乡一级政府原有的经济、政治、文化资源受到严重削弱。乡一级政府现有的职能与拥有的经济、政治、文化等资源已严重不对称，乡镇政府转型已迫在眉睫。

体制转型：困难与希望同在

农业税虽然在农民总的收入账中并不占很高的比例，而取消它，对乡镇治理的影响却是深远的。国务院发展研究中心研究员赵树凯认为，农业税取消后乡镇治理有三种可能走向：一是政府自觉地实现从管理型政府向服务型政府的良性转变；二是基层政府长期徘徊在"茫然期"，财力、人员与职能逐渐萎缩；三是基层政府在生存危机中千方百计寻找到新的获利渠道，继续维持乡镇臃肿的机构及人员的生存。"目前我们就处在转变的关节点上。"这一关节点对执政者是一个艰巨的考验。２０多年来尤其是近１０多年来，乡村治理的种种弊端，历史上的种种遗留问题，最后以两个集大成的难题出现：一是县乡村债务，这些债务的真实"账单"究竟有多大？如何分清中央和地方对债务的不同责任？二是庞大的冗员队伍，到底要精简多少人？国家要拿出多少分流人员的改革成本？

解决这两个集大成的难题需要智慧，需要时间，更需要基层经济的发展和改善治理的种种实践。

转机正在显现

"零赋税"时代对乡镇治理意味着什么？在一些开明的乡镇干部眼中，农业税废除其实为乡镇工作带来了重大转机。

湖南衡阳县三湖镇党委书记陈文胜说，要到中央去放爆竹的不仅仅是农民，还有乡镇干部。"原来乡镇干部是被动工作，向农民要钱要粮，面太广，与家家户户面临对立。现在乡镇干部从与农民的对立中摆脱出来，走向合作。这从根本上解放农村干部，把捆在我们身上的绳索彻底斩断了。""过去的乡镇干部７０％以上精力应付任务完成，把老百姓的钱收给国家。"有长期乡镇工作经历的县"改革办"罗友叶认为，免除农业税给乡镇干部带来三个最明显的好处：一是直接减少党群干群矛盾；二是可以让乡镇干部真正把职能归位到服务，有较好的心情和精力；三是乡镇可以把工作真正放到发展民营经济上去。衡阳县"改革办"欧阳中球调查认为，农民对乡镇政权在社会治安、社会保障、经济发展等方面还是存在需要。西方经济学家称政府是"守夜人"，现在乡镇政权也应如此，"不扰民，看起来还不够，实际上起维护秩序的作用"。

"

对县乡分流干部来说，被迫离岗固然痛苦，但痛苦也许是暂时的。一些干部群众谈到，现在乡镇干部的岗位形同"鸡肋"。一大批乡镇干部走向社会后，解除的也许是锁链，获得的将是整个世界。他们有文化底子，有一定的管理经验和社会资源，在市场经济中打磨后，或经商、或务农、或打工回来创业，将成为农村新一批精英，带动农村的发展。

蒲城：厘定乡镇职能，整合干部资源

与乡镇体制改革的踟蹰难前、争议频仍相比，当前对乡镇政府职能的发挥与农村经济发展存在的"不适应症"问题，人们有着大致的共识。与一些地方乡镇体制改革中以机构人员高度精简为最终目标指向、以交叉任职等方式推进的改革实践不同，陕西蒲城县结合农业经济发展重整乡镇干部资源，围绕服务与管理两大职能重新整合乡镇干部资源，建立起务实、便民的乡镇机关工作运行机制，使乡镇干部在农业产业化过程中找到为民服务的切入点，在发展中推进机构和人员的精简。陕西省渭南市管辖的蒲城县，是关中地区的重要"粮仓"。去年以来，蒲城县的２４个乡镇通过机构重设、岗位重定、人员重组、职能重分进行了改革。结合县域经济的主导产业及其布局，将乡镇机构分为行政管理和经济服务两大部门。综合管理部门统一设置党政、社会治安综合治理、计划生育３个办公室。经济服务部门统一设置"两办两中心"：民营经济和城镇建设办公室，劳务输出和畜牧业服务中心。乡镇机构重新设置后，县上把选人定岗的自主权交给乡镇，通过竞争上岗等办法达到人员的优化组合。一般干部身份不变，双岗多能。全县新组建的乡镇机构共有干部１１４５人，从事行政和经济服务工作的比例为０．３４：０．６６。龙池乡党委书记刘福朝等干部说，乡镇机构设置的变化看似简单，却改变了以往重管理、轻服务的传统工作模式，构筑了服务农民增收的工作平台，为乡镇切实降低运作成本、提高运作效率打下基础。为了提高乡镇干部适应市场经济和发展经济的能力，蒲城县决定从今年起采取"带薪离岗"政策，让乡镇干部出外打工或办企业，同时促进乡镇人员分流。

衡阳：探索县乡改革联动

记者４月中旬到达采访时，湖南省衡阳县的县乡改革正如"山雨欲来风满楼"。２００５年初，湖南省衡阳市把干部臃肿、财政困难的农业大县衡阳县作为全市农村综合配套改革试点县。衡阳县在县委会挂出了"改革办"的牌子，领导小组由新任县委书记邹文辉担任。３月初，衡阳市１３名干部配合衡阳县"改革办"组成５个组，到各乡镇和县直机关与事业单位开展调查摸底。４月９日到１２日，县委书记邹文辉带队远赴湖北省监利县，了解乡镇综合配套改革和县直机关改革的经验，然后转道湖南最早的农村税费改革试点地津市，学习化解乡村债务的办法。记者了解到，目前基层干部群众盼望国家早日出台改革政策，即使一个省出台政策也有利于改革进行，避免观望、等待的局面，防止改革先行者出现与日后的大政策不一致、"翻烧饼"。

衡阳县改革思路最值得关注的是，把县乡放在一起整体考虑。当地干部认为，从难度上，应该先乡后县。从实质上来说，应该先县后乡。县"改革办"罗友叶的理由是：县级干部超编比乡镇严重得多；县级机关纯粹吃财政饭的多，不像乡镇干部能够提供服务；乡镇干部工资到位比较少，而县级机关到位齐，只有改革县级机关，才能够直接减少财政支出。

孕育中的治理新格局

中国２０００多年来第一次废除农业税，对乡村治理所产生的重大变数，远远超出一般的理解。废除农业税给农民带来经济上的好处，也许还不及政治权利的释放。像全国很多地方一样，湖南省目前正在开展第四届村民委会员换届选举工作。农业税的废除，无疑将为"草根民主"的发育创造历史性条件。

致力于在衡阳县三湖镇推进乡村变革的党委书记陈文胜说，过去，乡镇政府要靠村干部交很多钱，哪个人能收上来就能当干部。原来乡镇一年要通过收农民负担交县政府几百万财政任务，县里在给乡镇主要领导"帽子"时必然要考虑能否交"票子"。从２００５年年初开始，衡阳县取消考核乡镇主要领导时财政税收"一票否决"的制度，将其职责定位为协税。陈文胜说，现在县和乡镇经济上的依附关系已经不存在了。"乡镇民主政治的时代也已经开始了，乡村民主治理的条件已经成熟。"陈文胜乐观地认为。乡镇民主政治时代，不仅需要以人为本的服务型政府，还需要一大批有参与意识和民主意识的村民。河北省涿鹿县矾山镇党委书记赵树金告诉记者，为防止镇政府运行与村民的期盼脱节，去年９月起，他开始"自我挑战"，与炎黄农民研究中心合作，首次请来４个村的村民代表开展"乡镇干部民主评议活动"，以了解政府要怎样做才能更好地为村民服务。

在镇里的人大代表活动室，村民们你一句我一句地议论开了："我希望政府部门给农民搞些订单生产，让农民有种有销，不要走弯路。""现在有些干部只知道是镇里的，姓什么，干什么的，就不知道了。希望镇里督促农业、林业技术人员常下乡。""有的政府部门不太负责，能让老百姓评价他们，这样他们也一定会认真工作的。水委会修水渠、林业站管理的经济林、用材林，早该做的事，他们也该好好管管了。""政府部门早就该听听村民的意见了。比如秋收季节，上级农机或交通部门到村里来查车，外地车进不来，本地车又不敢跑。这严重影响农民收入。应该有农业绿色通道，这该是政府部门改革的事了。"记者在镇里采访时了解到，镇党委政府决定在２００５年改革镇里包村干部的考核细则，把干部一定比例的工资拿出来，让所包村的村民代表打分决定是否发放。镇党委书记赵树金说，希望这能激励机关干部真正到村入户为民办实事。