摘 要：治理理论的兴起为现代国家治理带来了新视角，这是对东西方传统国家治理的超越。推进国家治理体系和治理能力现代化是对国家治理现实的回应。探究国家治理体系现代化衡量标准和基本内容是不可回避的重要议题。文章认为，衡量国家治理体系现代化的主要标准有民主化、法治化、系统性、开放性和发展性。而现代国家治理体系则包括治理结构体系、治理功能体系、治理制度体系、治理运行体系和治理评估体系。
关键词：国家治理;国家治理体系;现代化;理论源流;主要标准;基本内容
自国家出现以来，国家治理便被普遍谈论、探讨、阐释和实践。在中国古代，关于国家治理的经典概括并不少见。《吕氏春秋・察今》提到“治国无法则乱”，《老子》则说，“治大国若烹小鲜”“无为，则无不治”，儒家主张修齐治平，法家则主张以严刑峻法治理国家等等。虽然各家主张相异，但始终与政府、权力及其所及之领域、国家事务/社会事务、国家/社会秩序、以法律/儒家伦理为重心的社会规范联系在一起，始终围绕着政府权威、自上而下运行的权力，反映统治与被统治、管理与被管理的关系。当昔日国家治理逐渐远去，现代国家治理则带着朝阳的微明浮出地平线。此时，社会各领域矛盾日趋复杂，同时，公共事务、公共秩序和公共利益被越来越多的人所关心，及至治理理论风行，国家统治和国家管理的弊端逐渐显现，国家治理体系现代化成为人们普遍关注的重要问题。
一、国家治理及其体系的理论源流
当历史走到20世纪80年代末，世界出现了特殊的历史氛围。此时，冷战行将结束，后殖民地和发展中国家由于远远落后于美、日和欧洲等发达国家而令人堪忧，一些国家危机重重。同时，发达国家本身也诸多难题缠身，人类的可持续发展、和平共同发展成为世界银行和联合国等国际组织关注的重要议题。面对非洲的发展状况，世界银行在1989年首次使用了“治理危机”一词，此后，不管是在理论领域，还是在政治实践领域，治理及其理论都开始为人们所熟悉、谈论、阐释和应用。
实际上，治理的概念以如下三个理论原则或假设为根据：一是“可管理性出现危机”，二是“危机反映着国家干预这种传统形式一蹶不振”，三是“各个‘发达’国家中无不正在出现一种更好地适应环境的新的治理形式，而且正在就此点趋同”。[3]这意味着政府权威趋于减弱、政府行为效率下降，而新型管理原则将进入公共事务领域。因而，治理终究还是要逐渐取代统治，取代政府管理。罗伯特・罗茨认为，治理替代了“政府管理”标志着“政府管理含义的变化”，它指向“新的管理过程”“改变了的有序统治状态”“新的管理社会的方式”，因而，治理可以是“作为最小国家的治理”“作为公司治理的治理”“作为新公共管理的治理”“作为‘善治’的管理”“作为社会―控制论系统的治理”“作为自组织网络的治理”。[4]这必然使得越来越多的人“热衷于以治理机制对付市场或国家协调的失败”，但是在鲍勃・杰索普看来，“以治理取代市场或等级统治是会失败的”。因为不存在“对一个对象或一组对象实现完全或总体控制”，因而，“市场、国家和治理都会失败。”既然如此，就要反思“在失败的情况下什么结果是可取的”，并在自我反思的基础上“形成一整套多种多样的备用对策”，而更为关键的是“必须承认有可能失败，但是仍然按照事情可能成功的方式坚持下去。”[5]虽然治理在多方面因素影响下会走向“失败”，但其可取之处是显而易见的，那就是“多种形式的协调和特定的调整以求某种必要的全面管理”。[6]面对不断遭受质疑的“治理”，一道新的风景――善治（GoodGovernance）出现在学术界，径直指向公共利益的最大化、政府与公民在公共生活领域的合作、政治国家与公民社会间的新关系。同时，它又为不同学者阐释、争论、回味与期待。 2.从治理到国家治理：治理理论的中国话语。治理在现代语境中所呈现的意义和价值是不言而喻的。伴随知识和学术的全球传播，治理逐渐进入正迈开改革步伐的中国语境，为中国语境接受、认可和改造。
毛寿龙把Governance译为“治道”，也即“人类社会治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基本方式。”立足于中国政府公共管理制度平台，他认为现代治道的构件则是“有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府”。[7]在此，治理与公共服务、公共事务的关系十分清晰，而治理与政府的关系，在中国的改革语境下也得到了明确的表达。
与毛寿龙不同的是，俞可平把Governance理解为治理。他认为，治理的基本含义是指“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。”其目的是“在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”而从政治学角度来看，治理是指“政治管理的过程”，包括“政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理”。[8]显然，在俞可平看来，治理与公众的需要、公共利益、权力联系紧密，而当治理进入政治领域，更是与权力、政治权威缠绕在一起。与俞可平一样把Governance理解为治理的还有徐勇。他认为，治理是“对公共事务的处理，以支配、影响和调控社会”，在治理的逻辑结构中，“公共权力”是最为核心的概念，自然地，要达到治理的目的，就必须借助于以体系存在的“公共权力”，以及“公共权力的配置和运作”。[9]在此，公共权力已经深深地进入了治理的“逻辑结构”，获得了全面的政治学意义。
无论是把Governance理解为“治道”还是治理，都没有使其失去现代语境的本义。但与西方学者不同的是，中国学者更多、也更迫切地把治理与公共事务、公共利益、公共服务、政府公共管理、公共权力联系起来。这显然与中国迫切需要推进体制改革、适应剧烈的社会转型有着紧密联系。而《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则明确提到，全面深化改革的总目标是“推进国家治理体系和治理能力现代化”，同时，“治理”被反复提及，涉及政府治理、社会治理和国家治理，涉及治理体系、能力、方式、结构，等等。这在一定程度上反映了中国改革的急切、激情、愿景和信心。而在推进政治体制改革遭遇诸多难题的时刻，国家治理自然地进入了众多学者的视野。
许耀桐等人提出了国家治理体系，把国家治理体系理解为“由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等构成的”有机整体，这一有机整体包括“治理理念、治理制度、治理组织和治理方式”四个层次。[10]唐皇凤则详细阐述了现代国家治理体系相关问题，他认为，现代国家治理体系的本质属性是“兼具有效性和合法性”，“开放性、包容性和可问责性”是外在表征，而国家治理体系的“回应性和调适性”则是治理现代化的集中体现，与此同时，治理主体的“多层化和多元化”、治理结构的“分权化和网络化”、治理制度的“理性化和治理方式的民主化与法治化”、治理手段的“文明化与治理技术的现代化”深深地嵌入现代国家治理体系之中。[11]
在当下中国语境，从治理到国家治理（而不是其他方面的治理）不是偶然。只要我们把目光投往当下中国公共权力的运行、公民权利、市场经济动态、社会组织与社会发育程度，公民诉求的实现程度时，乃至把目光投往政府转型、社会转型、经济转型过程中出现的现象和问题时，便可清楚地看到这一点。对于中国而言，关于善治（Good Governance）的一切话题也都得到了开放性阐释与深情期待。
二、衡量国家治理体系现代化的主要标准
俞可平认为，衡量一国之治理体系是否现代化至少有五个标准：一是公共权力运行的制度化和规范化，二是民主化，三是法治，四是效率，五是协调。[12]何增科认为，衡量国家治理体系现代化至少有四个标准：一是国家治理的民主化，二是国家治理的法治化，三是国家治理的文明化，四是国家治理的科学化。[13]对该以怎样的标准衡量国家治理体系是否现代化的探讨直接反映了我们对国家治理体系的期待。这是时代提出的课题，也是国家治理内在逻辑演进的题中应有之义。通常而言，治理主体（谁治理）、治理路径（如何治理）和治理期待（治理效果）是国家治理体系现代化始终绕不过的三个核心问题。我们认为，民主化、法治化、系统性、开放性和发展性是衡量国家治理体系是否现代化的主要标准。
1.民主化。民主，源于古希腊，本意是“人民统治”或者“多数人统治”，但作为一种政治体制，在过去的两千多年中，它一直被视为是个“坏东西”，直到最近一个世纪，它才被看作是个“好东西”。[14]在民主化氛围中，权威政权不复存在，而民主政权得以建构，公民权得以确立并扩张，公民自由权利得到充分表达，民主制度和程序不断完善。这实际上就取消了政府作为国家治理唯一主体的地位，而把政府、私人机构、社会组织、公民个人纳入了国家治理主体体系，它们在其中进行全面、充分、理性的竞争，合作参与，表达诉求。这实际上也避免了政府在国家治理中滥用权力，约束了政府权威的扩张。
民主化是一个过程，它指向国家政治制度的变迁，促使政府从低责任走向高责任，为自由公平的竞争选举创造条件，保护并发展公民政治权利，并约束公共权力，促进社会力量成长。在国家治理体系现代化的过程中，民主巩固是必然的选择。塞缪尔・亨廷顿认为，民主经验、经济发展水平、国际因素、民主转型时机、国家面临的状况等因素深深影响着民主巩固，“当人们了解到，民主只是为专制问题提供一种解决办法，而未必为所有其他问题提供解决办法时，民主就会变得巩固了。”[15]民主将成为国家政治生活和公共决策的常规，并内化在国家制度、社会生活和民众的文化心理中，深深嵌入实现政治目标和国家治理愿景的各个过程中，而不是像历史上一些国家那样“压制人民对政策的公开辩论，喜欢鼓励‘好的臣民’，而不是好的或积极的公民”，在民主化的国家治理体系中，这种行径“越来越难以存在了”。[16]无论如何，“好的或积极的公民”是现代化国家治理体系最小的细胞，他们有着永不磨灭的公共精神，坚韧的民主品格，他们对权利和义务有着深切的认识和理性的把握。