摘要：2012年修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》规定了有关公益诉讼制度，在制度方面解决了公益诉讼的难题，但是在具体实施这一制度上还存在一些问题，例如提起公益诉讼的主体问题上就存在两种不同的理解，对于“法律规定的机关和有关组织”是扩大解释还是缩小解释直接影响到提起公益诉讼主体范围的确定。对“法律”作广义解释则扩大了机关的范围，而有关组织如受法律规定的限制又会缩小了可以提起公益诉讼组织的范围。基于法律文本的语义分析和合宪性剖析，公益诉讼起诉主体中的“机关”必须是法律规定的机关，而“组织”则仅需要与环境保护与消费者权益有关即可。
关键词：公益诉讼；机关；有关组织
2012年修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》（下文简称新民事诉讼法） 第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”对于该条规定，立法过程中虽然争议纷纭 ，各种不同的观点相互交锋碰撞，但是新民事诉讼法将公益诉讼纳入后，“根据这一规定，社会普遍关注、学界呼吁多年的公益诉讼制度‘千呼万唤始出来’，终于从理念成为立法，并即将付诸司法实践，成为‘行动中的法律’。这是我国民事司法改革的一项重要成就”[1]。它无疑将在制度层面化解公益诉讼实践难题，对于公益诉讼的研究也转向认真研究民事公益诉讼条款的具体适用问题上，以更好地促进公益诉讼，发挥其应有的社会功能。当然在充分肯定公益诉讼立法在我国开始破冰的同时，我们还要冷静地看到，新民事诉讼法关于公益诉讼的规定还是原则性的，粗放式的。
新民事诉讼法关于公益诉讼起诉主体的规定在理解上存在多样性，全国人大常委会法制工作委员会民法室在新民事诉讼法条文说明中语义焉详，认为哪些组织适宜提起民事诉讼，可以在制订相关法律时进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。高民智[3]在《人民法院报》上刊文认为有关组织不受法律规定的限制。而最高人民法院民事诉讼法修改研究小组则认为“法律规定”不仅限定“机关”，还限定“有关组织”，即这两类主体只有经过法定，才可提起公益诉②。这样解读的多样性与现代法律的运作之间存在着矛盾，此矛盾的解决方式之一就是运用法律的文义解释方法来解决。“现代（书面记载）法律的各个环节，在相当程度上是通过文本的阅读而运用的”[4]。新民事诉讼法关于起诉主体歧义的关键是因“法律规定的机关和有关组织”一词中的“的”与“和”字引起的。本文亦尝试从“的”与“和”字入手分析新民事诉讼法中的公益诉讼主体的范围。
一、法律文本中偏正与联合词组中“的”与“和”用法分析
（一）“的”字的用法
“的”字在现代汉语中的使用频率极高，用法也很复杂。对它的性质和用法，语法学界有过多种描写。例如朱德熙把“的”分为三类：作为副词性后附成分，作为形容词性后附成分的“的”和作为名词性后附成分的“的”。教科书上分作不同的三类：结构助词、时体助词和语气助词。而本文仅涉及“的”的句法功能，即“的”③分布于偏正结构层面，其主要功能是构成偏正结构，表示修饰与被修饰关系。不少偏正结构（包括“的”字结构）需要它的帮助才能构成，因而我们说这个“的”（指“的”）具有句法功能[5]。例如：“当事人的申请”和“当事人申请”，带“的”的为偏正结构的短语，去掉“的”会变成别的主谓结构形式的短语。这说明“的”具有构成偏正结构的功能。有的学者把“的1”叫做“结构助词”。
有些偏正结构可以带“的”，也可以不带“的”，但无论带“的”还是不带“的”，都属于偏正结构。例如“有关组织”也是偏正结构的短语，内部有修饰与被修饰关系。“的”字可以不出现，那是因为偏项对正项的修饰性比较明显，不必用“的”来标示。在通用语言中，可不用“的”的情况下，在表述过程中却加入“的”，这是因为“的”除了句法功能之外还有语用功能，可以用来凸显偏项，即表示对偏项修饰性的强调。从另一个角度看，与其说是加了“的”之后偏项才被凸显的，不如说是因为人们要凸显偏项才用“的”来标示的，因为“的”只是充当凸显标记而已。例如“有关组织”用“有关的组织 ”来表述则强调了“有关”这一偏项。
（二）“和”④字的用法
“和”在通用语言中，可以做名词、动词、形容词、介词、连词，也可以不独立成词而做其他词的后缀，有近50种意义[6]。以其为虚词的角度看，“和”作连词最普遍的用法是连接名词、代词及名词性词组。但现代汉语中“和”的用途现在扩大了，不限于连接名词性词语了，“和”也可连接动词或形容词，但用“和”连接成的动词或形容词词组作谓语是有条件的，这些条件是：动词或形容词必须是双音节的，并列的谓语动词、形容词前或后要有共同的修饰语或宾语、补语或每个动词后分别有“了”、“着”[7]。例如新民事诉讼法第8条：“民事诉讼当事人有平等的诉讼权利。人民法院审理民事案件，应当保障和便利当事人行使诉讼权利。”“保障和便利”系并列的谓语共同修饰“当事人行使诉讼权利”。
二、新民诉法中公益诉讼起诉主体的语义分歧
新民事诉讼法第55条中关于公益诉讼的起诉主体规定为：“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定的起诉主体从文本解释的角度有两种理解方式，一是“法律规定的机关”可以向人民法院提起公益诉讼，“法律规定的有关组织”也可以向人民法院提起公益诉讼；二是“法律规定的机关”可以向人民法院提起公益诉讼，“有关组织”也可以向人民法院提起公益诉讼。第一种理解方式是以“的”为中心点，将“法律规定的机关和有关组织”视为一个定中结构的偏正短语，“法律规定的”修饰一个由“和”字构成的并列中心词“机关和有关组织”。第二种理解则是以“和”为中心点，将“法律规定的机关和有关组织”视为一个由“和”构成的联合短语，“和”字连接的两部分是一个并列关系，“法律规定”仅修饰“机关”一词。这两种不同的理解影响公益诉讼的范围的确定。
（一）偏正式的理解
偏正短语是一个两部分组成的结构，并且这两部分是修饰和被修饰的关系。 修饰部分叫做修饰词语；被修饰部分叫做中心词语。定中结构偏正短语，修饰词语叫定语，被修饰词语叫中心词语（在句子中可充当主语或者宾语）。如“诉讼代理人的权限”、“当事人的陈述”。前面一个字（词）是修饰后面的字（词）的。二字（词）的地位不同。
基于前文关于“的”字在法律文本中的作用分析，“法律规定的”显然是偏正短语的偏项，作为定语修饰其后的正项，形成定中结构。现代汉语语法学认为，定中结构的形成有三个条件：一是中心语是名词或具有名词性；二是定语是名词或具有名词性；三是用在主语、宾语或介词后置成分的位置上，AB结构成分之间用“的”。三个条件中，只要符合其中一个条件，便可以称为定中结构[9]。显然“法律规定的机关和有关组织”符合定中结构的条件，形成定中结构的偏正短语。在句子中，定中结构相对封闭。定语一般只同中心语发生语义联系，较少同其他句子成分（如状语、补语、述语等）发生语义联系。而且在句子的语义结构中也具相对的独立性，定中结构的语义分析应当相对独立地进行研究。以“的”字为中心点，必然将公益诉讼的起诉主体理解成为一个偏正短语，形成如下解读。见图1。
在这一偏正短语中，“法律规定”的语义指向了联合短语“机关和有关组织”， “法律规定”修饰“机关和有关组织”，从而形成了“法律规定的机关”和“法律规定的有关组织”这样的理解。
（二）联合式的理解
以“和”字为中心点，必然将公益诉讼的起诉主体理解成为一个联合短语，形成如下解读：
在这个联合短语中，“和”字连接的成分是一个平等关系，同为偏正短语。正如吕淑湘在《现代汉语八百词》中提出的，连词“和”，表示平等的联合关系。连接类别或结构相近的并列成分[12]。这一联合短语做主语，定然形成“法律规定的机关可以向人民法院提起诉讼，”以及“有关组织可以向人民法院提出诉讼”的理解。
三、新民诉法中公益诉讼起诉主体的文义解释
（一）文义解释的开始
“文义解释是法律解释的起点”[13]。一切法律解释都是始于法律文本，“法律解释的标的是‘承载’意义的法律文字，解释就是要探求主项的意义。假使要与字义相连续，则‘解释’意指，将已包含于文字之中，但被遮掩住的意义‘分解’、摊开并且予以说明”[14]。不论法律解释的方法有多少，有多复杂，文义解释一直是法律解释中的基础方法。法律解释首先从法律的文义入手。德国考夫曼[15]认为，法律解释的基本要素之一就是语法解释，其对象是词语，因为词语是从立法者思维走向我们思维的通道。法律是以语言的形式表现出来的，只有通过对法律条文的用语和语句按照通常的意思解释及法律专用语言进行专门解释才能为法律适用奠定基础。为此，对于公益诉讼起诉主体的文义解释不仅涉及语法结构，还需要对其法律条文的用语进行必要的分析。 1.关于起诉主体中的“法律”。
2.关于起诉主体中的“机关”。
从宪法第3章规定的“国家机构”看，国家机构包括立法机关、行政机关、司法机关，此外还有军事机关。司法机关又包括人民法院和人民检察院。这其中立法机关、军事机关、人民法院不能提起公益诉讼。那么只有行政机关和人民检察院才符合新民事诉讼法中“机关”的要求成为公益诉讼的起诉主体。而汤维建[18]教授认为行政机关也不宜被赋予公益诉权。原因在于行政机关行使的是行政权，而提起诉讼不属于具体行政行为；行政机关提起公益诉讼会打破诉讼平衡。因为行政机关在进行诉讼时手握诉权和行政权两种权利对当事人造成不恰当的威胁和压迫；行政机关提起公益诉讼也会掩盖行政失误，不利于通过公益诉讼揭示行政违法。
本文认为，行政机关作为公益诉讼的起诉主体并无不妥，问题的关键在于行政机关作为起诉主体的诉讼请求范围必须要明确⑦，它只能提起公益损害的赔偿诉讼而不能提起停止损害的诉讼。行政机关不仅是某一领域的管理者、服务者，同时它也是公共利益这一特殊信托财产的当然法定保护义务承担者，而当这一利益受到损害时，行政机关有义务代表国家向损害者提出赔偿请求。而从职权的角度看，行政机关是指按照宪法典和有关组织法的规定设立的，依法行使国家行政权、对国家各项行政事务进行组织和管理的机关，可以以自己的名义独立行使法律规定的行政权。例如我国《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”这一职责的承担必定是由具体的行政机关来完成。“环境不同于经济，不易于为企业、组织、个人所重视、关注，对于经济，即使行政机关不过问，企业、组织、个人为自己的生计，也会努力支发展，但是对于环境，行政机关如果不干预，企业、组织、个人往往就会听之任之。”[19]行政机关的职责并不具有权利所具有的自由选择特性，权力一经授予，行政机关就必须根据法定授权履行职责，否则就必须承担因不履行职责所带来的责任。行政机关通过行政行为来施行法律、维护公益是行政机关的职责之一，行政机关不能放弃行政管理权而去寻求司法救济。
3.关于主体中的 “有关组织”。
新民事诉讼法中使用“组织”一词共35处，涉及23条，组织是人类社会的细胞和特殊标志。人类为了改造自然，治理社会，管理自身，必须有意识地结合起来，以便凭借群体的力量来完成单个人无法实现的目标。这种结合便是组织。组织可以分为两大类：一类是自然组织，另一类就是社会组织。自然组织是自然现象，属于自然系统。社会组织是人类特定的组织，属于人为系统，可以分为政府组织、营利组织和非营利组织三大类，它们分别对应着国家、市场和社会。所有这些组织可以被统称为广义的社会组织。公益诉讼主体的“有关组织”属于狭义的社会组织，狭义的社会组织仅是指对应着国家与市场以外的社会中的非营利组织而言。
何谓“有关”？这需要根据上下文的语境作出判断。“一般说来，成文法靠语言来表述，并以文字记载下来，值得注意的是，这里所说的‘语言’是自然语言。自然语言本身是可能存有歧义的。而语境是消除歧义的一个重要手段。甚至可以说是某种意义上的消除法典歧义的天然手段。毕竟，法典是不可能以单独的语词形式存在的，法典不同于词典，法典从来都是以条款的形式上下前后浑然一体的。也就是说，法典首先是且最后必定是语境中的文本”[21]。单独看“有关”会不知所云，但在新民事诉讼法第55条中看“有关”则是指“与污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为有关”。因此，此处的“有关组织”必定是环境保护、消费者权益保护等维护社会公共利益的组织，而非其他组织。这样一来肖建国教授担心的组织众多、良莠不齐的组织会得到一定的过滤。
（二）文本解释的终结
1.“机关”作为公益诉讼的起诉主体必须由“法律规定”。
“全国律协宪法与人权委员会专门提交了一份公益诉讼立法建议稿，其主要内容包括：调整公益诉讼主体范围，允许公民个人提起公益诉讼，限制行政机关提起公益诉讼”[22]。这主要是基于“机关”在国家治理中的地位与作用的一种考量。
首先从“机关”权力的来源看，“机关”权力的来源和依托有两个：直接的来源和依托是对公共资源的控制，根本的来源和依托则是人民以明示（如公开选举等）或默示的方式授权或委托。“机关”的权力来自于人民的授予，并由法律来规定，法律没有规定的权力，“机关”不得擅自行使。不允许对“机关”权力作扩张解释和推定，只能在职权范围内恪守“公民权利是政府权力天然界限”的原则，不得没有法律依据而介入私权领域，对个人生活的干预应止于最低限度，如果法律未授权某一“机关”提起公益诉讼的权力，那么“机关”及其工作人员不能行使法律未规定的权力，否则构成越权。具体表现为“机关”的所有职权来自于宪法和组织法的规定，组织法的核心内容是关于机关设置及其权限的规定。一是设定“机关”的权力；二是分配“机关”的权力；三是调整“机关”的权力。
其次，从“机关”权力的属性来看，“机关”权力是由人民通过宪法、法律授权行政机关管理经济和管理社会的权力，关涉到社会公共利益，弃权必然使公共利益受损，权力主体没有选择行使权力与否的自由。法律授予“机关”职权，实际上也赋予了“机关”义务和责任，“机关”的职权从另一角度说就是职责，作为责任主体，权力主体对授予它的法定权力则一概不得放弃或不行使，必须尽一切力量去保证完成。如果法律赋予“机关”公益诉讼的起诉权利，即形成“机关”职权的一部分，“机关”职权依法行使的过程意味着“机关”职责的履行过程，放弃职权就意味着放弃职责，放弃法定的义务。
最后，从“机关”权力的作用来看，“机关”权力主体可以按照社会公共利益和由此形成的公共价值要求产生符合社会发展需要的积极而健康的作用，也可能产生侵害或破坏社会公共利益、违背公共价值的消极或阻碍作用，即“机关”权力的负作用。当前我国正处于社会转型期和经济转轨期，在公权力扩张性没有得到有效制约与监督的情况下，难以确保公权力机关是在真正代表与维护公共利益，而法治国家的逻辑起点和制度目的就在于通过法律制度制约公权力。在我国现阶段的公权力配置过程中，一个基本理念就是约束公权力的扩张，法治国家的核心不在于“机关”权力的大小，而在于“机关”是受到法律严格限制的，其边界是确定的、明晰的，“机关”行使其权力既不能缺位，也不能越位。司法是权力的最后一道防线，赋予“机关”公益诉讼起诉资格必须根据法律的规定：一是有关法律必须有明确的赋权，使“机关”获得提起公益诉讼的资格；二是法律必须规定“机关”提起公益诉讼的诉讼请求范围。即只能提起因侵害公益而造成的损害赔偿诉讼，而不能放弃法律赋予的行政权力，却像私权利主体一样去运用司法手段实现行政目标，有学者认为，人民法院要审查其是否已经用尽了法律法规规定的行政执法措施，如果“机关”还可以通过行使行政权力来制裁违法行为、维护社会公共利益，则人民法院不宜受理[23]。笔者并不认同此做法，关于行政执法措施用尽问题，仍然是一个行政法层面的问题，确如所说用尽了行政执法手段，仍不能制裁违法行为的话，只能说行政法律规范缺位或不完善，应当在行政法领域寻找解决方案，而不应该由司法手段去完成本应该由行政手段完成的任务，即使由司法来解决这一问题，法院也需要依据相应的行政法律规范来裁决，法院也无裁决的依据。民事诉讼法的任务是制裁民事违法行为，并不调整行政违法行为。有鉴于此，法律应该规定“机关”只能提起因侵害公益而造成的损害赔偿诉讼，否则是对行政资源与司法资源的双重浪费，可能导致行政不作为，甚至模糊了行政权与司法权的界限。
2.“有关组织”作为公益诉讼的起诉主体的要求不同于“机关”。
首先，从“有关组织”的性质来看，新民事诉讼法第55条中规定的“有关组织”是私法性质的组织，民间性是国际通行的非营利组织的界定标准之一，它也是我国非营利组织设立的基础。我国的非营利组织，包括社会团体、民办非企业单位和基金会，是根据私法上的设立行为而成立的。如在《民办非企业单位登记管理暂行条例》中规定，“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。“举办”的基础是举办者“举办的意思”，举办者的意思通过民办非企业单位“章程”的形式表现出来。而非营利组织作为私法人的实质在于通过其参与社会活动实现一定公益目的，因而私法人的民事行为能力是实现法人目的的核心条件。国家出于维护当事人的利益，要通过对法人的审查而赋予、限制或撤销法人的行为能力。非营利组织的法人资格亦是经主管部门批准，并经注册登记而享有行为能力和权利能力。一旦“组织”依法成立后，在其章程范围内的权利能力与行为能力均受法律保护，一般法学理论认为：“对国家机关，法无授权即禁止；对人民大众，法无禁止即许可。”法律对于公权力与私权利的要求不同，即法律不可能象限制“机关”权力一样去限制“有关组织”的权利。 其次，从“组织”的作用来看，在一个民主的社会里，制约政府的权力是一个永恒的主题。任何公共权力都需要制约，在“国家―市民社会”的框架下，国家和市场处于非此即彼的对立对等的极端状态。进入20 世纪中后期以后，以哈贝马斯为代表的学者突破了二元框架的束缚，构建了三元框架，其中有代表性的有哈贝马斯的“公共领域―经济―国家”框架，萨拉蒙的“政府部门―非营利部门―营利部门”框架等，从本质上讲，政府部门与营利部门、营利部门与营利部门之间并没有根本利害冲突，也没有不可调和的矛盾。但是，由于各经济主体存在着各自独立的经济利益，彼此间有一些矛盾和摩擦是不可避免的，对这些矛盾和摩擦，一旦处理不及时或处理不当，就会加剧彼此间的对立冲突，影响正常的社会经济活动。非营利部门与政府部门、营利部门形成功能互补、制约的关系，能增强社会自治功能，通过组织化的载体发挥人民主体作用。非营利性组织作为公民社会的最基本的组织载体，是来自外部的最重要的制约力量，并且对政府和市场起沟通、协调的作用，构成一个三元权力结构的稳定格局。
在我国，任何民间性组织的合法性，无论是营利性组织，还是非营利性组织，都取决于其是否登记。我国先后有三个社会团体登记领域的行政法规：1950年《社会团体登记暂行办法》，1989年《社会团体登记管理条例》，1998年《社会团体登记管理条例》⑧。无论是否存在具备法人资格和不具备法人资格的社会团体的区分，也无论是否允许非法人资格社会团体的存在，这三个行政法规都采取了一个基本的管理思路：除三类不需要登记的社会团体⑨，其他社会团体都需要经批准登记，而在登记审批的过程中对于“组织”是否有权提起公益诉讼应作必须的审查，经过审批和登记依法成立的组织在其权利能力与行为能力范围内的活动，无须法律再授权。
四、结 论
注释：
① 绿家园全称为绿家园志愿者。绿家园没有经任何政府部门的批准，其发起人和负责人认为，绿家园并没有以“组织”或“社团”的名义开展活动，绿家园的参与人都是环保志愿者，称为“绿家园环保群体”更为合适。参见陆建华：《大陆民间组织的兴起――对北京三个绿色民间组织的个案分析》，载《中国社会科学季刊》（香港）2000年冬季号，第123页。
⑤ 不包括“中华人民共和国”、“和解”、“和好”这样的专有名词。
⑥ 新民事诉讼法中“或者”一词使用268处。 ⑦ 比较其他国家、地区的公益诉讼制度，在公益诉讼中限定诉讼请求的情况不在少数，例如德国在2002年修正了《德国法律咨询法》，在消费者保护领域允许使用损害赔偿团体诉讼，而此前德国的团体诉讼请求只能是停止损害或撤销之诉；我国台湾地区《消费者保护法》第53条规定企业经营者有重大违反消费者保护法有关规定的，消费者保护官可以诉请法院停止或禁止企业的违法经营行为。参见潘申明著《比较法视野下的民事公益诉》，法律出版社2011版第170-179页。
⑨ 1998年《社会团体登记管理条例》第三条规定：成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。社会团体应当具备法人条件。条例规定下列团体不属于本条例规定登记的范围，即参加中国人民政治协商会议的人民团体；由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体；机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。