〔摘要〕党代表任期制是新世纪中国共产党完善党的代表大会制度，推进党内民主建设的一项重要制度创新。当前，党代表任期制工作已经在理论和实践层面取得了一定成果。同时，也存在党代表的产生方式和结构不合理，党代表的职责不明确，党代表的履职保障机制不健全，党内职权关系不规范等问题。为了深入推进党代表任期制，必须完善党代表选举制度，做好推进党代表任期制的基础性工作；规范党代表的职责，为党代表作用的发挥提供法理依据；健全党代表的履职保障机制，确保党代表任期制的常态化运作；积极推进党内民主建设，为党代表任期制的运行提供良好的制度环境。
〔关键词〕党代表任期制；党的建设；党代表
〔作者简介〕郑海洋，浙江师范大学法政学院讲师，博士，浙江金华321004；
一、党代表任期制的理论与实践成果
从中国共产党对党代表任期制理论与实践的探索过程来看，党代表任期制的做法是在党的十六大以来逐渐被肯定的。在此基础上，中国共产党从理论和实践层面对党代表任期制进行了积极探索，并取得了一定成效。
1.党代表任期制的理论成果
党代表任期制是中国共产党在发展和完善党的代表大会制度过程中，逐渐探索形成的一项新制度。进入新世纪以来，中国共产党关于党代表任期制的理论认识是逐渐深化的。从最初在探索党代会常任制的过程中涉及党代表任期制的内容，到明确提出党代表任期制的概念，再到不断丰富和完善党代表任期制的内容，这是中国共产党在新世纪关于党代表任期制的理论认识轨迹。
具体来说，党的十六大报告指出，要“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”〔3〕这一时期，中国共产党并没有明确提出党代表任期制的概念，却涉及到了它的核心内容，即充分发挥党代表在党的代表大会闭会期间的作用。在此基础上，党的十七大报告进一步强调，要“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。”〔4〕这是中国共产党第一次明确提出要实行党代表任期制，并将其写入党章，以制度形式确定下来。为了便于各地顺利开展党代表任期制工作，2008年7月中共中央印发了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。这个条例对实行党代表任期制的最终目标、党代表享有的权利与应尽的职责、具体工作方式、履职保障机制等做了明确规定。这就为全国和地方各级党代表任期制工作的开展提供了法理依据和制度保障。此后，《中共中央关于加强和改善新形势下党的建设若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对党代表的工作内容做了补充。《决定》指出，要“落实和完善党代表大会代表任期制，建立健全代表参与重大决策、参加重要干部推荐和民主评议、列席党委有关会议、联系党员群众等制度和办法，做好代表联络工作，保障代表充分行使各项权利，充分反映党员意见和建议。”〔5〕最后，结合已有的经验，党的十八大报告又指出，要“完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例，落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代表年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点，实行党代会代表提案制。”〔6〕该报告对党代表任期制工作做出了新的部署，而且对党代表的工作内容做了新的规定。报告要求进一步发展和完善党代表任期制工作，重点加强落实党代表提案制。党代表提案制是对党代表任期制内容的拓展和深化，为党代表任期制的深入推进创造了空间。这样，中国共产党就从理论层面对党代表任期制有了进一步的认识。
2.党代表任期制的实践成果
二、加强和完善党代表任期制面临的困境
尽管中国共产党对党代表任期制的探索在理论与实践方面取得了一定成果，但也面临一些问题。这些问题集中表现为： 1.党代表的产生方式和结构不合理
党代表任期制的目标要靠党代表实际作用的发挥来实现。而党代表的产生方式和结构比例影响党代表作用的发挥程度。目前，尽管一些试点地区对党代表的选举工作进行了积极探索，取得了一定成效，但仍存在党代表的产生方式和结构不合理问题。具体表现为：一方面，党代表的产生方式不尽科学。在现行的党内民主制度体系中，党代表的产生很大程度上是由党委安排决定的，缺乏程序性、公开性和竞争性。这样，就会造成党代表获得权力的合法性不足，得不到广大党员群众的认同和支持。同时，党代表的这种产生方式也混淆了党内权力的授受关系。从权力的来源看，党代表的权力来源于广大党员的合法授予。但现有的党代表产生方式实际体现了上级党组织的权威性，使得党代表对上级党组织产生服从意识，而忽略了对广大党员的责任。因此，党代表产生以后，缺乏联系群众的主动性，也不能有效发挥监督作用。另一方面，党代表的结构不合理。因受党代表产生方式的影响，党代表中领导干部代表的比例较大，而工作一线、新经济组织等的代表比例偏小。这不利于党内各阶层利益诉求的充分反映，也不利于代表监督作用的发挥。而且，很多领导干部代表身兼数职，同为人大代表、政协委员，他们没有太多的精力行使党代表的权利与职责。所以，党代表的实际作用难以有效发挥。
2.党代表的职责不明确
党代表任期制是否能够发挥实际作用，在很大程度上取决于党代表职责的落实情况。这要求在制度层面对党代表的主要职责做出明确规定。党代表在党代会召开期间履行职责自不必说。但现有的文件，没有对党代会闭会期间党代表的职责做出明确规定。尽管《暂行条例》对党代表的职责做了规定，但这种规定只是宏观性的，显得很泛化。而且，因实际情况不同，各地在探索实践党代表任期制过程中，也对党代表的主要职责产生了不同的认识。这使得很多党代表对党代会闭会期间的职责认识比较模糊。另外，虽然《决定》和党的十八大报告涉及到了党代表的职责问题，但是以间接方式提到的，给人以“欲遮还掩”的感觉，也使党代表在认识上陷于模棱两可的矛盾中。那么，党代表在党代会闭会期间要履行哪些主要职责？其具体内容是什么？应达到怎样的目标效果？都是亟需解决的问题。这些问题得不到解决，党代表的选择权、参与权、知情权、监督权就得不到有效发挥，就无法保证党代表任期制的顺利推进，也无法实现健全党的代表大会制度和扩大党内民主的目标。
3.党代表的履职保障机制不健全
党代表是落实和完善党代表任期制的主体，其作用的发挥需要得到有效保障。可是，现行的制度在党代表履职保障方面存在法理规定不明确、不健全的问题。具体表现为，一是党代表活动经费得不到保障。尽管《暂行条例》已对此进行了说明，但不明确，如对经费来源、经费所占比例等都没有做出详细规定。二是党代表的管理机制存在问题。目前，党的代表大会闭会期间党代表的工作是由党代表联络办公室在同级党的组织部门授意下组织安排的。但由于组织部门平时的工作比较繁杂，无法对党代表联络办公室工作进行详细、全面的指导和管理，这使得党代表联络办公室缺乏开展工作的自主性。另外，党代表联络办公室也存在编制紧缺的问题。这影响党代表联络办公室实际作用的发挥。三是党代表的主体地位得不到认可。党代会闭会期间党代表实际作用得到发挥的一个基本前提，就是其主体地位必须得到确认和体现。但由于各种因素的影响，党代表主体地位得不到认可。这就使党代表在实际工作中陷于被动。四是对党代表工作的评价机制不健全。党代表工作的开展并非做过了就完事大吉，而是要接受群众和相关部门的监督和评价。但目前对党代表工作的评价机制还不健全。这就使党代表工作在一定程度上处于（无论怎样做都可以的）“纯自然状态”，不能发挥实效。
4.党内职权关系不规范
党代表任期制是党内民主建设的制度创新。要使党代表任期制真正对党内民主建设发挥实际效用，就必须使其真正融进党内民主制度体系。不过，这样做有一个很重要的前提，即党内职权关系要明确。现行党的权力结构和运行机制由党代会、全委会和常委会三个层次组成。其中，党代会是领导、决策和监督机关；全委会是执行机关；常委会执行上级党组织的指示和全委会的决议，主持经常性工作。由于现行的党代会还没有完全实行常任制，这就造成党代会在闭会期间权力被虚置，而全委会却集领导权、决策权和执行权于一体。原则上讲，全委会在行使决策权时实行集体领导制，而在行使执行权时实行首长负责制。可是，在实际权力运行过程中，对集体领导制和首长负责制的界限没有明确规定。这就造成实际工作中出现首长负责制基本取代集体领导制的情况，以至于一些重要决策、重要干部任免、重要项目等事情都由少数领导决定。这就使实际工作中党内决策权、执行权过于集中，而监督权无法得到落实。这种党内权力关系实际运作不规范的问题，必然会使党代表在行使权利和履行职责时产生管理归属不明、实际工作不知如何开展等困惑，出现党代表任期制与党内民主制度体系不兼容的问题。
三、加强和完善党代表任期制的主要路径
针对上述实行党代表任期制过程中面临的问题，要进一步加强和完善党代表任期制，应该“对症下药”，重点做好以下四方面工作。
1.完善党代表选举制度，做好推进党代表任期制的 基础性工作
作为党内代议制民主的实现方式，党代表任期制的运行，离不开党代表选举制度这项基础性工作。要深入推进党代表任期制，首先要健全和完善党代表选举制度。
第一，要改革和创新党代表的选举方式。要做好这项工作，应该从两方面进行努力。其一，要改进候选人的提名与介绍方式。在候选人的提名方面，要建立和健全组织推荐、候选人自荐和党员联名推荐，以及界别推荐的候选人提名制度，并适当规定四者所占的比例。在介绍候选人的过程中，要利用传统和现代媒体相结合的方式详细介绍候选人的情况。其二，要在党代表的选举中引入竞争机制。一是在坚持差额选举的基础上，适当地扩大差额比例。《中国共产党地方组织选举工作条例》规定，党的地方各级代表大会代表候选人的差额比例，不少于百分之二十。它只对差额比例的最低限度做了规定，但没有规定上限。为了保证选举工作的顺利进行，各地可以根据具体情况，适当扩大差额选举的比例，但差额比例不要超过百分之五十。二是要鼓励候选人之间进行公开公平的竞争。要使党代表候选人能在适当的时间和地点，以发表竞选演说、回答选举人提问和现场辩论等方式参与竞选，增强党代表选举的竞争性。 第二，要优化党代表的结构。要改革党代表的选举制度，深入推进党代表任期制，就必须不断优化党代表的结构。其一，要提高基层党员特别是工作在生产第一线的普通党员在党代表中的比例，降低党员领导干部比例。党的十八大报告指出，要完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例。对此，我们可以在实践中，创造性地调整党员领导干部和非党员领导干部的比例。如江苏省第十二次党代会890名代表中，来自基层一线代表292名，占328%。这些基层一线代表分布在工交、农水、财贸、科技、文教、卫生、政法、体育等各条战线。〔9〕另据有关统计显示，中国共产党历届党代会基层党员代表的比例，从十四大时的22%、十六大时的243%，增加到十七大时的284%，而十八大则提高到了305%。〔10〕为了加强和完善党代表任期制，我们要在现有经验的基础上，进一步提高基层党员特别是工作在生产第一线的普通党员在党代表中的比例，降低党政领导干部比例。其二，要不断优化党代表的职业结构、年龄结构和性别结构。要吸纳新兴行业的优秀人才加入中国共产党的组织，适当扩大高素质党员、妇女党员和少数民族党员在党代表中的比例，从而保持党代表结构的广泛性和代表性。
2.规范党代表的职责，为党代表作用的发挥提供法理依据
要加强和完善党代表任期制，必须进一步明确和规范党代表的主要职责，将其工作重心放在党的建设和党内事务方面，避免党代表与人大代表、政协委员在讨论、研究、决策和反映问题时出现过多交叉。据此，党代表的主要职责应包括：
第一，参与党内重大事务的讨论、研究和决定。党员是党的主体，是党内民主的践行者。对此，党的十八大报告指出，要积极发展党内民主，就要“保障党员的主体地位”。〔11〕在实行党代表任期制的过程中，党代表对党内重大事务的参与，集中体现了党员的主体地位。这些重大事务包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设的方方面面。党代表可以利用自己与党员、群众紧密联系的优势，就相关问题提出符合基层党员、群众想法和实际的意见、建议，或者提出比较具体的方案，使关系民众切身利益的相关事务得到较好的解决，也可以为关系地方发展的重大问题提供合理的意见参照。这样可以使党的决策更加科学化。
第二，参加重要干部的民主推荐和民主评议。党内干部的产生过程是党内民主的重要内容，离不开广大党员的参与。中共党内干部的产生主要有两个渠道，即党代会的正式选举和通过一定民主程序的组织任命。但无论哪种方式，都离不开民主推荐的环节。民主推荐是党内干部产生的基础性环节。因此，要重视发挥党代表在重要干部民主推荐过程中的作用。另外，干部通过选举产生和被任命之后，在具体的工作中表现怎样、是否称职，“既要经受上级党委和相关部门的考察，也要接受广大党员和其他党员干部的民主评议”。〔12〕可以说，党代表作为党员在党内代议民主生活中的“代言人”，其对重要干部的民主评议不可或缺，而且尤为重要。
第三，参与监督党委、党员干部和相关职能部门的工作。党内监督是党员之间、党员与党组织之间、党组织与党组织之间，依照党章和党内其他规章制度，在党组织体系内部开展的有序的监督活动。〔13〕其中，党代表对党委、党员干部和相关职能部门的监督是党内监督的重要形式。因此，要建立健全相关的制度，发挥党代表的监督功能，弥补党内监督的缺失。就具体内容而言，党代表要监督党的委员会是否按照党代会确定的方针政策认真落实相关决议，是否能够根据客观条件的变化调整具体的措施，保证政策实施的灵活性等；党代表对党员干部的监督应主要集中在检查他们是否能够尽职尽责、奉公守法、为民服务，是否能够廉洁自律，是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的“四风”问题，是否能够坚持民主作风、尊重党员群众的意见等；党代表对相关职能部门的监督要主要集中在他们是否能够在同级党委的领导下，认真落实相关任务方面。为此，党代表可以就相关问题进行调研、视察，要求认真落实通报制度、实行党务公开，确保自身监督作用的有效发挥。
第四，参与反对腐败的工作。腐败问题是重大的政治 问题，关乎党和国家建设的全局。“这个问题解决不好，就会对党造成致命的伤害，甚至亡党亡国。”〔14〕因此，党的十八大召开以后，新一届中央领导集体将党建工作的重心放在了解决各级各类干部的党风廉政和贪污腐败问题上。反对腐败需要全党共同努力。这自然离不开党代表作用和功能的发挥。党代表是广大党员群众与党的领导机构联系的纽带，又直接参与重要干部的民主评议和对党的委员会、党员干部与相关职能部门的监督工作。因此，党代表在预防和惩治腐败问题方面具有独特的优势。通过发挥党代表在预防和惩治腐败工作中的有效作用，有助于反腐败斗争全面、深入地开展。
3.健全党代表的履职保障机制，确保党代表任期制的常态化运作
党代表在任期内作用的有效发挥是党代表任期制得以落实的关键。而党代表履职保障机制是党代表作用得以发挥的制度基础。因此，我们必须健全党代表的履职保障机制。
第一，要健全党代表的管理制度。党代表作用的发挥不能靠“原子式”的自发活动，应该在有效的管理中实现有序、高效的发挥。这就需要加强对党代表的管理。其一，要加强对党代表的教育和培训。党代表要在任期内参与党内决策、进行提案提议、发挥监督功能，必须要有很高的素质。党代表不仅要具备政治、经济、文化、历史、哲学、社会学、心理学等方面的基础知识，还应该具备胜任某种具体工作的专业知识。因此，各级党委要依托党校、高校、网络远程教育等载体，以提高党代表的主体意识和主体素质为目标，采用自学为主、专业培训、相互交流、实践锻炼等多种形式，加强对党代表的培训教育，提高党代表的素质。其二，完善党代表工作考核机制。要制定完善的考核制度和考核方案，将考核的结果归入党代表的个人档案。要对党代表参与培训、审议报告、列席会议、视察调研等工作的具体情况予以评定通报。要坚持党代表向选举单位负责的原则，完善党代表向党员群众述职，接受党员群众民主评议的机制。其三，加强对党代表进行全方位管理和服务的机制建设。要为党代表履行职责提供必要的时间保障、经费保障等方面的条件。要给代表制发代表证，作为其在任期内开展工作的身份凭证。要合理调配代表人员，减少任期内代表的频繁流动，建立代表辞职、罢免制度，探索实行代表席位管理制度，保持代表在届内的稳定性。 第二，要加强代表团制度建设和党代表联络工作机构的设置。其一，加强代表团制度建设。代表团是党代表在任期内参与党内事务的一种组织形式，是党代表在党代会闭会期间发挥作用的常设平台和有效载体。各省（自治区）、市、县可以根据选举单位、工作性质、工作需要等进行科学组团，并在单个代表团内按照各种类别设立代表小组。这样就可以形成一个由上到下、层次分明的组织体系。代表团组织体系建立以后，要按照“网格化管理”的模式对代表团进行有效管理，组织代表团（小组）进行定期活动，真正发挥党代表在闭会期间的功能和作用。其二，加强党代表联络工作机构的设置。代表团的设立为代表开展活动提供了有效的组织载体和平台，但代表团的日常管理工作怎么进行，由谁负责？是一个值得探索和解答的难题。为此，应该加强党代表联络工作机构的设置。要使其在同级党委的领导下，负责代表团的管理工作，为代表团开展日常活动提供指导。要在省（自治区、直辖市）、县（市）两级组织建立党代表联络办公室，并在同级党代表联络办公室内设立代表团工作制领导小组。要在乡镇（区）、村（小区）设立党代表联络工作小组。这样就可以形成党代表联络工作的组织体系，实现党代表联络工作组织化运作。此外，还要赋予党代表联络办公室（小组）一定的灵活性，增加一定的人员编制，明确其具体的工作内容，使其能够在同级党委的指导下相对独立地开展工作。
可以说，代表团制度的建设和党代表联络工作机构的设置，能够为党代表任期制提供有组织、系统化的运作模式。在此基础上形成的党代表任期制运作模式可以简单概括为：党代表任期制工作在同级党委的领导下，由同级党代表联络办公室具体负责，以代表团为主体来开展。
4.积极推进党内民主建设，为党代表任期制运行提供良好的制度环境
要加强和完善党代表任期制，不仅要将党代表任期制作为一个独立的制度体系进行发展和创新，而且要将其作为一个制度“子集”，放在党内民主制度体系的宏观背景中进行通盘设计和落实。从党内民主制度体系的视角出发，要完善党代表任期制，就必须重点加强组织协调工 作，理顺党的常委会、全委会和党代会的关系。
第一，各级党组织要加强组织协调工作。这里我们提及的组织协调工作主要是指同级党的委员会与同级纪委和相关部门的相互协作。党代表在任期内可以通过提案提议的活动方式来开展工作。当党代表以个人或者联名的形式向党的代表大会或党的委员会提出属于同级党的代表大会或党的委员会职权范围内的提案或提议时，各级党的委员会应该就这些提案提议进行办理和答复。由于各提案提议的内容不同，各级党的委员会应该责成有关党组织或者有关部门、单位进行研究办理，并负责答复。为了使党代表提案提议作用得到有效发挥，需要党的各级委员会充分做好各级党组织或者有关部门、单位的协调工作，保证提案提议工作的高效办理。另外，党代表在实行党内监督权的过程中，也需要各级党的委员会加强与同级纪委的协调工作。只有加强组织协调工作，才能保证党代表开展各项工作的实效性。
第二，要进一步完善党内权力运行机制，理顺党的常委会、全委会和党代会的关系。为了确保党代表任期制的深入、有效推进，应该进一步明确党代会和全委会的决策对象和内容；进一步明确党代会和全委会决策权的范围和决策程序，避免二者决策权的相互影响和错位，也要从具体制度的安排方面，保障党代会行使决策权；明确划分全委会和常委会的职权范围，健全和规范常委会向全委会定期报告工作并接受监督的制度，正确处理全委会定期召开和根据需要召开、事先研究决策和事后听取报告的相互关系。〔15〕只有如此，才能进一步完善党内权力运行机制，理顺党的常委会、全委会和党代会的关系，使党代表消除管理归属不明确、“手足无措”等困惑，从而为党代表任期制的发展、完善提供规范、健全的制度环境。