〔摘要〕 政务失信现象在当下中国已经到了较为严重的地步。因为它涉及到中共执政合法性的巩固，涉及到社会主义和谐社会建设等重大问题，因此诚信建设尤其是政务诚信建设，已经成为作为执政党的中共急需破解的难题。而要加强政务诚信建设，一个首要的任务就是要弄清楚政务失信现象产生的原因。从政治学的角度看，造成政务失信现象的原因主要有：民众怀疑政府是现代政治的一个定律，当代中国政治主体存在的政治行为的偏差，当代中国政治客体存在的政治参与之不足，当代中国政治过程存在的政务公开、公正与透明的程度不够以及经济发展之下存在的政治隐忧。
〔关键词〕 中国；政务失信；政治学分析；诚信政府
〔基金项目〕国家社会科学重大基金项目“推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设研究”（12&ZD008）；国家社会科学基金项目“当代中国社会转型过程中的政治信任研究”（11BZZ004）
〔作者简介〕郝宇青，华东师范大学政治学系教授，博士生导师，上海 200241。
经历了30多年改革开放之后的中国，在经济领域可以说取得了举世瞩目的成就，在2010年成为世界第二大经济体即是这一成就最有说服力的注脚。从合法性资源的生成机制来看，快速的经济增长可以为中共及中国政府提供强有力的合法性支持。然而，在当下的中国，在经济发展取得巨大成就的同时，却在一定程度上出现了合法性危机。这种危机出现的原因，在很大程度上和政务失信现象有关。
目前，诚信建设尤其是政务诚信建设，已经成为作为执政党的中共急需破解的难题。因为它涉及到中共执政合法性的巩固，涉及到社会主义和谐社会建设等重大问题。而要加强政务诚信建设，一个首要的任务就是弄清楚政务失信现象产生的原因。因为只有弄清楚政务失信现象的原因，才能在加强政务诚信建设时做到对症下药，并达到事半功倍的效果。
那么，究竟是什么原因造成了政务失信？在此，笔者打算从政治学的角度予以解答。
①参见路易斯・博洛尔《政治的罪恶》，改革出版社，1999年，34-45页。之所以如此，是因为暴君已不再能够代表“天意”来进行统治。
②参见苏珊・邓恩《姊妹革命――美国革命与法国革命启示录》，上海译文出版社，2003年，52页。
③事实上，假话、大话、空话、套话的现象，在我国的官场已经“蔚然成风”，而这也是失信于民的重要原因。时任广东省委书记的汪洋就曾呼吁要营造一个官员讲真话的环境，他说：“要让领导同志讲真话不讲套话，讲实话不讲空话，讲有感而发的话不讲照本宣科的话，就必须允许他讲不准确的话，或者是允许他讲错话！”（林洪浩等：《汪洋：让领导讲真话须允许他说错话》，《广州日报》2008年1月17日。）
一、现代政治的一个定律：民众怀疑政府
从人类社会政治发展的宏观历史视野观察，现代政治与传统政治存在着本质性的差别。
传统政治遵循着君权神授的政治原则，并以君权神授为其统治的合法性基础，统治者代表上帝而统治着人间。譬如，我国古代的皇帝被视为“天子”，《礼记・曲礼下》中即有“君天下曰天子”的说法。又如，法国国王路易十四为他登基王位而举行了象征“君权神授”的加冕典礼和涂油仪式，当时的人们相信：“圣油使路易十四具有了基督形象，而加冕典礼则使他具有了神圣性。”路易十四在其回忆录中也说道：加冕仪式使他的王权“更令人敬畏、更不可侵犯、更加神圣了”。〔3〕与此同时，民众也对天子的统治深信不疑，相信既定的社会政治秩序乃是按照上帝的命令的安排，相信“服从是神法和自然法的一条箴规”，〔4〕相信“龙生龙，凤生凤”的宿命观念与宿命安排。于是，在这样一种传统礼制的安排下，农民不会对地主、工匠不会对骑士提出挑战，一切都在传统礼制的指导下而日复一日、年复一年地“照旧”运行。因而，在传统政治条件下，在统治者本身被民众接受的同时，他们的政务活动往往也能够得到民众的不加怀疑的信任（有时甚至是迷信）。①
和传统政治不同，现代政治遵循着主权在民的政治原则，统治者变成了代表民众意志的执政者，而且在现代政治的运行过程中，一方面，政治与政治制度已不再神圣，一切皆可改变（当然包括各种各样的政治关系、政治秩序等）已成为现代社会的法则。这正如马克思在《共产党宣言》中所说那样：“生产的不断变革，一切社会状况不停的动荡，永远的不安定和变动，这就是资产阶级时代不同于过去一切时代的地方。一切固定的僵化的关系以及与之相适应的被尊崇的观念和见解都被消除了，一切新形成的关系等不到固定下来就陈旧了。一切等级的和固定的东西都烟消云散了，一切神圣的东西都被亵渎了。”〔5〕在这种情况下，政治自然也就失去了过去的荣光，自然也就成为可以被亵渎了。另一方面，正如马克思所说的那样，“关于人的一切制度……是不完善的”，〔6〕在这种观念之下，现代政治制度就和传统政治制度的神圣性出现了根本性的区别；与此同时，“政府是一种必要的恶”的观念已经深入人心，②民众不再像传统政治那样无条件地赋予政府以信任，因而在现代政治条件下，政府的政务活动常常受到民众的质疑就成了家常便饭，怀疑政府自然也就成了民众一项重要的政治权力。正因为如此，现代政府无不受着政务失信的困扰。 但是，需要指出的是，在现代政治运行的过程中，政府受到民众的怀疑这一事实，并不完全发挥着负向的消解政府行政效能、损害政府公信力的破坏性功能，在一定程度上，它还具有正向的提高政府行政效能、提高政府公信力的建设性功能。因为尽管政府总是会受到民众的怀疑，但是，政府又必须为赢得民众的信任而努力。而要赢得民众的信任，自然不是靠漂亮的政治言辞，而是要靠具体的行动和作为。那些漂亮的政治言辞，通常情况下是政府或为官者所做不到或达不到的，而在做不到或达不到的情况下，自然就会成为政治谎言和假话，自然也就不会赢得民众的政治信任。③当然，这种对政府的怀疑通常要保持在适度的范围之内，并维持着动态的平衡状态，这时，那种正向的建设性功能才能真正得以发挥。假如民众对政府的怀疑超出了一定的界限，则有可能引发社会政治的动荡与危机。
民众怀疑政府的现代政治的特征，对于已经步入现代政治轨道的当代中国而言，自然也不例外。可以说，这构成了我们考察当下中国政务失信现象原因的一个基本前提。
二、当代中国政治主体：政治行为的偏差
就政治主体的定义而言，有广义和狭义之分。在广义上，它是指所有的政治行为者，因此，其客体就是政治行为所赖以发生的政治环境。在狭义上，它是指在政治过程中处于支配和主导地位的政治行为者，因此，其客体就是政治主体行为所影响到的被动的政治行为者。在这里，笔者采用狭义的政治主体与政治客体概念。也就是说，所谓的政治主体，就是在当代中国政治过程中处于支配和主导地位的党政机关及党政官员。
通常地，一个政治体系是通过实际的政治绩效而赢得民众的认同与支持的，而这些政治绩效又总是要通过政治主体具体的政治行为表现出来。在当代中国，作为政治主体的中国共产党和中国政府，要想赢得广大民众的认同与支持，它们的政治行为就必须体现出“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的宗旨，因为“以人为本、执政为民是马克思主义政党的生命根基和本质要求。”〔7〕
虽然从总体上看，广大党政干部都能够自觉按照“以人为本、执政为民”的要求从事政治活动，能够为民众带来实实在在的利益，他们因此而能够赢得民众的认同与支持，但是，不可否认的是，有那么一部分党政机关和党政干部，他们的政治行为却出现了一定程度的偏差。正是由于部分党政机关和党政干部的政治行为存在着偏差，从而造成了政务诚信的缺失。
这些政治行为的偏差表现出多种多样的形态，在这里只能列举几个方面来说明：
1.部分党政机关和党政干部中间存在的不作为、乱作为的现象。一方面，虽然每一个党政机关和党政干部都有其法定的职责，但是，部分党政机关和党政干部却不去履行自己的职责，遇事推拖、扯皮，官僚主义作风严重，此即我们通常所说的“门难进，脸难看，事难办”的现象。“政治不作为”现象可以说是典型的“惰政”行为，而“惰政”是很难取信于民的。另一方面，虽然每一个党政机关和党政干部都有其特定的职责范围和特定的权限，但是，部分党政机关和党政干部要么超越自己的职责权限，管了很多不该管的事，要么不能做到科学决策、民主决策，而盲目作为、胡乱作为，此即我们通常所说的“管了许多不该管、管不了、管不好的事”的现象。这种“政治乱作为”的现象，在某种意义上，可以看作是或行政能力低下、或行政专断的表现。行政能力低下难以服众，而行政专断往往也因不尊重民众而遭到民众的心理排拒。
2.部分党政机关和党政干部中间存在着严重脱离群众的现象。从根本意义上说，党政官员手中的公共权力是民众授予的，或者说，民众是官员的衣食父母，因此，官员只有尊重民众，密切联系民众，时刻关心民众的疾苦，处处以民众的利益为依归，才能赢得民心，获得来自民众的合法性支持，从而建构一个和谐、稳定的社会。但是，在现实的政治生活中，部分党政干部在对待自己手中的公共权力时，却出现了认识上的误区和行为上的偏差。“群众是父母”，“群众的利益无小事”等等，在部分党政官员那里，都统统忘到了九霄云外。他们把公共权力当作一己之私权，当作谋取一己之私利的工具。〔8〕这些严重脱离群众、不尊重群众、不关心群众疾苦的党政干部，在群众的心目中自然也就没有了威信，公共权力的公信力也因他们的不当作为而丧失。
需要指出的是，在脱离群众的现象中，部分党政机关和党政干部中间表现出的言行不一，对政务诚信缺失带来的影响尤为显著。可以看到，虽然他们会时时把人民群众挂在嘴上，虽然他们也会做出“海誓山盟”般的政治承诺，但是，这是说给人（尤其是上级领导和公共媒体）听的，他们是决不会以实际行动去加以兑现的。于是，政治承诺屡屡变成了政治谎言。而到最后，谎言家是不可能得到人们的信任的。“狼来了”的故事就证明了这一观点。
3.部分党政机关和党政干部中间存在的与民争利的现象。总体上，党政机关和党政干部要以其掌握的公共权力发挥“执政为民”的制度功能，而且从根本上看，党政机关和党政干部也没有自己的特殊利益。但是，在现实的政治生活中，却存在着公共权力部门化、甚至私人化的现象。这种与民争利的现象，不仅表现为部分党政机关和党政干部为自己谋利益的具体行为，而且更主要的是它（他）们为自己利益提供政策性的保护，如行政审批。我们经常强调的“大河有水小河满”，在部分党政机关和党政干部那里更是衍化成了掠夺民众利益的合理借口。在它（他）们的逻辑链条里，强调“大河”的利益是有着各种式样的冠冕堂皇的理由的，“大河”就是一切，“大河”高于一切，“小河”则微不足道，而它（他）们直接就是“大河”。值得指出的是，目前，政府与民争利的行为日益增多，需要引起我们的高度关注。而对于这种行为对政务诚信造成的危害，法国学者让・马克・夸克作出了较为深刻的评价，他指出：“一旦政治领导者抛弃了互利性原则，变成了其被领导者的陌路人的时候，认同就不再运行。这时，显露丰裕的任何信号都将变成过度运用权力与腐败的标记。”〔9〕马克思也指出，“这种利己主义表现出自己的狭隘性，并用这种狭隘性来束缚自己。”〔10〕到最后，正因为部分党政机关与党政干部这种狭隘性的束缚而疏远了与群众的关系，而这种与群众关系的疏远，“无疑是某种形式的政治自杀行为”。〔11〕 4.部分党政机关和党政干部中间存在的特权和贪腐现象。特权、贪腐现象和前述的几种政治行为偏差存在着一定程度的交叉和重叠，由于特权和贪腐现象造成的影响极为恶劣（十八大报告甚至把腐败问题提高到了“亡党亡国”的高度），人民群众对此极为反感，因而成为政务失信的重要根源，因此，有必要把它们单列出来，以增强人们对其危害的认识。
不论从什么角度看，特权现象都是不符合现代政治要求的，因为它背离了现代政治“政治平等”的要求，使得一部分人有权做某事而另一部分人无权做某事，因而它实际上制造着社会的分裂和怨恨。因此，在现代社会条件下，我国政治生活中仍然存在的特权现象，不仅不利于政治主体的合法性建构，反而制造着政务失信的理由。关于特权给政务诚信所造成的危害，法国学者德尼・里歇的观点有一定的道理。他说：政治权力免受惩罚的情形，在一个或长或短的时期内，“不仅仅是领导者，而且同样是整个政治机构失去了它们的信誉。如果政治体制过分保护了它的领导人，它就只能使自己更加趋向于脆弱。”〔12〕
其实，上述的偏差的政治作为，往往直接或间接地损害了民众的利益，伤害了民众的感情，加剧了这部分党政干部和民众之间关系的张力，拉大了他们与民众的距离（包括地理空间的和心理上的距离），进而导致民众产生对他们不满意、不信任的政治情绪，导致民众对他们的极大反感和排斥，甚至可能会在部分民众中间逐渐形成一种受到公共权力侵害的政治思维、政治意识或政治幻象。〔15〕更为严重的是，在不少情况下，民众还会把对部分党政干部的反感和排斥迁移到党和国家的整体层面，进而造成对党和国家政治上的冷漠、排斥和不信任。
值得指出的是，珠海市率先探索实施的“政府失信行为致歉制度”，对于化解那些因政府部门和部分党政干部中间存在的不当的政治行为而产生的政治信任危机，具有积极的作用：代表公共形象、社会形象的政府主动通过新闻媒体向社会公开致歉，而且这个道歉的态度越诚恳、主动、豁达、自然，就越能创造出意想不到的正面效应和综合效果――不仅能够给公众树立一种有错就改的正面形象，而且能够提升政府的公信力和亲和力。正如珠海市社科联常务副主席杨穆所言：“政府失信后主动致歉，不会自降形象、失去信用，反而会在人民群众心中加分。”〔16〕然而，遗憾的是，还有不少党政机关和干部并不能正确对待自己的错误，往往是蓄意掩饰、刻意隐瞒，这只能不断地加剧政府的信任危机。
三、当代中国政治客体：政治参与之不足
因为笔者采用的是狭义的政治主体与政治客体概念，因此，在这里，当代中国政治的客体就是政治主体行为所影响到的被动的政治行为者，即民众。
就作为当代中国政治客体的广大民众的角度出发，来审视政务失信的原因，那么，他们政治参与的不足就是政务失信最为根本的原因。之所以有如此的看法，就在于政治参与是培养民众对党政机关及党政干部的政治情感的最佳场所。美国政治社会学家安东尼・奥罗姆曾认为：“公民政治参与程度直接与各个团体所获的社会和经济地位成正比。社会和经济地位上优势越大，则公民政治投入的程度就越强烈，越广泛。”〔17〕实际上，奥罗姆所说的“政治投入的程度”在某种意义上即可以看作是政治情感培育的程度。对此，美国学者悉尼・胡克也曾明确指出：民主的有效行使的条件中最为紧要的是，“被统治者积极参与政府的工作过程”，“在被统治者觉得他们对政府无关重要的地方，结果就会产生漠不关心的情绪。而政治上的漠不关心就可以被称作民主的枯萎。穆勒说得好，‘感情的滋养料是行动……让一个人对他的国家无事可做，他就将对国家毫不关心。’”“最明智的政策，在民众的漠不关心或敌意面前也是不可能成功的。即使是那些认为必须由职业上明智的人们或专家们来实行统治的人，要是排斥他们的意见，也得冒自己覆灭的危险。”〔18〕因此，在这个意义上，政治参与的缺失势必会在造成民众政治冷漠的同时，带来政务失信的结果。
四、当代中国政治过程之一：政务公开、公正与透明的程度不够
在我国的政治过程中，要做到政务公开、决策透明，说到底，就是政治过程向民众公开、透明，这不仅仅是让民众了解政治事务和决策的内容和过程，更为重要的是要让民众能够参与到政治事务和决策之中，并使民情民意成为政治议程的一部分，从而在充分吸纳民情民意的基础上，把民情民意纳入到决策的内容之中。如果能够做到这一点，那么，就说明政府管理体制是高效的，对民情民意是高度敏感的，从而也就能够使政府事务和决策获得充分的合法性基础，并使政府免于所谓的“体制性迟钝”，使政府免于遭受无谓的“谣言”和冲突的困扰。尤其是在面对突发的公共事件时，如果政府能够及时发布信息，不隐瞒真相，就可以大大降低事件影响的广度和烈度。因为“流言止于公开”。〔25〕即使是在政治事务和决策过程中，民情民意没有得到吸纳，但是，有公民的参与和政务的公开、决策的透明，那么，这样的决策和政治事务也不至于在民众中间产生误解、曲解和不信任。针对政务公开、信息渠道畅通的政治作用，毛泽东同志曾有过一个很形象的说明。他说：“有‘小广播’，是因为‘大广播’不发达。只要民主生活充分，当面揭了疮疤，让人家‘小广播’，他还会说没时间，要休息了。”〔26〕这就是说，不捂盖子，让群众真正了解，才能赢得群众的信任。越是搞神秘政治，就越是难以赢得群众的信任。
然而，在我国现实的政治过程中，政务公开和透明还做得不够，还有很多暗箱操作的情况，还存在着很多不好示人的潜规则，这方面的案例随处可见。其实，这种情况并不宜于提升政府的形象与威望，不宜于确立民众对政府的信任。当然，之所以造成政务难以公开，或政务公开不彻底，其原因是多方面的。笔者以为，最为根本的原因有两个：一是利益部门化、地方化。这使得一些政府或政府部门存在着与民众的利益不一致的情况，这在一定程度上导致了它们的决策和政策上的不公正，而不公正的政策制定的过程是不好示人的。一是观念上对政务公开的排斥。在我国政治运行过程中，一贯强调全国上下的团结一致，强调下级以及人民群众对上级领导的服从，只要听话、照上级指示办事就行了，不需要了解“为什么”，这就是我们通常所说的“理解要执行，不理解也要执行”（当然，“不理解”是常态，“理解”的情况可谓凤毛麟角）。同时，由于官本位观念的影响，通常在人们头脑里形成了“权力越大，真理越多”的惯性思维，反对领导，似乎就成了反对真理的代名词。而领导在官本位环境的浸润下，也渐渐养成了自己就是真理的心理定势，也容不得不同的意见，更容不得反对的声音。于是，在国家政治生活中，逐渐形成了一种没有公开与透明之下的一团和气的局面。然而，这恰如马克思所批评的那样：“既然公开性有伤我们的和气，那么，我们的和气也必然要损害公开性。”〔27〕而损害了公开与透明的一团和气，是不可能确立民众的政治信任的。如果有政治信任的话，那也是基于对权力的畏惧的、表面上的政治信任。而且，这种建立在强制权力基础上的信任也是脆弱的，是很容易流失的。同时，这种政治信任模式是一种消费性而非生产性的政治信任模式，它无法让民众对它持续地产生政治信任。
总之，政务公开、公正、透明犹如政治过程中的阳光，它可以起到杀菌、消毒的作用，可以起到净化社会风气的作用。这一点值得在我们的政治过程中给予关切，并尽可能地做到政务的公开、公正与透明。
五、当代中国政治过程之二：经济发展的政治隐忧
由于经济问题就是政治问题，因此，这些经济领域的隐忧自然也就成为了政治领域的隐忧，特别是在经济快速增长之下的贫富分化，更是带来了不少的政治上的困惑。对于贫富分化所可能带来的政治上的困惑，马克思曾形象而深刻地指出：“一座房子不管怎样小，在周围的房屋都是这样小的时候，它是能满足社会对住房的一切要求的。但是，一旦在这座小房子近旁耸立起一座宫殿，这座小房子就缩成茅舍模样了。这时，狭小的房子证明它的居住者不能讲究或者只能有很低的要求；并且，不管小房子的规模怎样随着文明的进步而扩大起来，只要近旁的宫殿以同样的或更大的程度扩大起来，那座小房子的居住者就会在那四壁之内越发觉得不舒适，越发不满意，越发感到受压抑。”〔35〕美国政治学家科恩也曾尖锐地指出：“如果只有少数享受繁荣而广大群众处于屈辱贫困之中，民主是不大可能实现的，以民主之名，不过是盗名欺世。”〔36〕毫无疑问，在当下中国，这种政治上的困惑在人数众多的低收入群体那里表现得尤为突出，譬如，他们可能会对政府的宏观调控能力、行政贯彻能力、分配能力等产生不满，进而影响到民众对政府的合法性认同。而且，这种政治情绪正在不断地蔓延，影响着社会的和谐与稳定。
总之，任何一场改革都是一个利益再调整的过程，而在这一利益调整的过程中，每一个人都希望在改革的过程中实现自己利益的最大化，这是极其自然的。但是，从改革的实际状况来看，在当前的中国，贫富分化已经达到了十分严重的地步。而这给那些低收入群体以严重的相对剥夺感，在他们的政治想像中，他们是社会的弱者，是公共政策的弃儿，是社会公正的阳光照不到的角落。这样一种弱者的政治想象，无疑在他们和高收入群体、和政府之间竖起了一道彼此隔绝的高墙，社会凝聚力的溃败和政府公信力的下降是难以避免的。
六、结语
马克思曾经指出：“社会信用和私人信用是表面革命强度的经济温度计。这种信用降低到什么程度，革命的热度和革命的创造力就增长到什么程度。”〔37〕这句话说明了信用问题对政治生活、政治过程、政治稳定状况等的影响是多么的巨大。同时，还应该看到的是，马克思所说的社会信用和私人信用的问题，在一定程度上是和政府信用呈现出正相关的关系的，而且政府信用往往是社会信用和私人信用的决定性因素。因此，当前我国政务失信问题必须给予高度的关注，并采取积极的对策予以调适。