摘要：高职院校的办学自主权问题在学界长期缺少关注。而近年来，随着我国经济社会快速发展，职业教育的各种弊端不断显现，高职院校面临重大发展机遇的同时又遭遇诸多阻碍。因此，根本性的办学自主权问题必须得以重视。从历史沿革来看，高职院校的办学自主权与传统大学不可等同，通过职教体系、社会功能、办学主体的回归实现高职院校办学自主权的理性回归，促进高职院校自我发展与特色形成，突破当下“千校一面”的困境。
关键词：高职院校；办学自主权；属性；回归
在现代社会中，职业教育将一般劳动力培养成为专业技术人才，是促进产业升级、促进就业、保障公民受教育权的重要途径。可以说，普通教育与职业教育是我国教育事业的“鸟之两翼”。缺一不可。高职教育既是职业教育的最高层次，又是高等教育的一种类型，所以同样存在着办学自主权的问题。而办学自主权作为现代学校制度的精神内核，亦是高职院校自我发展的关键。
近年来，我国高考生源总量持续下降，高校扩招规模却不见收缩，直接的后果是毕业生就业形势严峻，市场竞争激烈。与此同时，诸多高职院校发展同质化，缺乏特色和个性，与普通高等院校相比缺乏竞争力。要摆脱这种困境，根本在于以市场为导向，面向社会自主办学，进一步扩大高职院校的办学自主权。使其拥有更大的办学自主权。但学界对此却关注甚少，高职院校办学自主权的研究始终湮没在普通高校办学自主权理论中，并日趋边缘化，缺乏话语权。因此，深入探究高职院校办学自主权，对于落实和扩大其办学自主权，提高其办学积极性，促进高等职业教育健康、特色、持续地发展具有重大意义。
一、高职院校办学自主权的由来
18世纪60年代，欧洲国家的学徒制无法满足机器工业规模的快速增长对熟练工人的大量需求，因而在其基础上产生了现代意义上的职业教育。对中国而言，职业教育是舶来品，这种制度的移植、借鉴、吸收经历了长期的中国化的洗礼和嬗变，而其中的高等职业院校办学自主权的发展更是过程曲折。
1.清末民国：高职院校办学自主权的萌芽与发展
2.新中国成立到改革开放时期：高职院校办学自主权的异化与消解
新中国成立后，百废待兴，国家各领域都需要大量建设人才，党和政府高度重视职业教育。但受制于经济和技术条件，以及苏联教育体制的影响，职业教育长期被定位于初等与中等职业教育水平，高职教育发展出现停滞和断层。高职教育名存实亡的情形在建国后至改革开放前的时期一直保持，期间仅有类似于高职院校的高度政治化的“7・21”厂办大学存在（用“群众推荐”办法招收“文革”工农兵学员），尽管也能学习到某些劳动技能，但培养目标完全偏离了高职教育的方向。在当时的政治运动影响下，各层次的教育呈现出泛政治化特征，通过计划调控和行政干预主导职业院校办学，毫无办学主体资格和自主权可言，成为政府的附庸，学校“办学自主权缺乏必要性、没有可能性”。
3.改革开放至今：高职院校办学自主权的提出和确立
我国高等职业教育的兴起是改革开放的产物，是经济社会发展到一定程度的客观要求。随着高等教育大众化时代的到来，我国高等职业教育实现了跨越式发展，已经占据了高等教育的“半壁江山”。高职教育作为我同高等教育的重要组成部分，从上世纪80年代起得到恢复重建，主要以“职业大学”形式出现。而另一方面，我国从改革开放后的实行家庭联产承包责任制开始，经过国有企业改革，“自主权”的提法逐渐深入人心，办学“自主权”的提出自然受此启发和影响。1979年上海4所高校领导在《人民日报》上呼吁“给高校一点自主权”开始，逐渐拉开了高等教育的改革序幕。
二、高职院校办学自主权的属性 学界长期以来对高职院校办学自主权问题缺少关注，现有的少数研究也主要集中于办学自主权下放的必要性、意义及其内容上，未能对高职院校办学自主权属性这个本质问题进行深入研究。
1.高职院校办学自主权的含义
高职院校属于高校的范畴。其办学自主权与普通高校办学自主权既有诸多共性，也有各自特性。由于高校办学自主权概念极其复杂，学者们从不同角度对高校办学自主权进行描述和界定，但尚未形成统一或公认的范式。但我们无意去纠缠概念的统一内涵和范式，目前学界较多认可教育法学专家劳凯声教授的观点，他把高校办学自主权界定为高校及其他教育机构在法律上享有的，为实现其办学宗旨，独立自主地进行教育教学管理，实施教育教学活动的资格和能力。因此，结合中国语境，高职院校办学自主权是指高职院校作为独立办学主体所具有的，以法律权利为依据，以学术自由为原则，结合自身的目标定位和办学特点，面向社会和市场依照章程自主决策、自主实施、自主承担责任从事办学活动的资格或能力，享有不受其他任何组织和个人干涉和侵犯的权利。该概念包含了以下三层含义：
第一，高职院校办学自主权的享有和行使的主体是高职院校，而非政府，并且以办学主体的身份面向社会、市场独立自主地办学；义务主体是政府、社会组织以及个人，有义务保障高校办学自主权的实现，其他任何组织和个人不得干涉、强迫、侵害或者破坏。
第二，高职院校办学自主权的依据是教育法律规定的法律权利，是权利能力的表现，体现它的合法性与平等性。高职院校通过制定章程，依照章程自主办学，并且结合自身的目标定位和办学特点，强调它的行为能力，各个高职院校因行为能力差异形成的章程权利，凸显了办学行为的主体性、能动性、自主性。
第三，高职院校办学自主权的宗旨是保障学术自由，遵循高职教育规律办学。这是区别于政府、企业等其他社会组织的根本标志，也是它的生命线。高职院校作为一种学术组织，在办学目标确立、专业设置、培养方式的选择上应该独立自主，遵循学术组织的发展逻辑。
2.高职院校办学自主权的性质
高职院校办学自主权的性质是什么？跟传统大学的办学自主权是否存在差异？这些问题涉及办学自主权的比较研究。高校办学自主权源自西方的“大学自治”精神，是在中国语境下的权利表达形式。大学自治是大学作为学术性组织谋求自身发展的内在需要，是大学的本质属性。但是，高职院校的办学自主权似乎缺乏西方“大学自治”的渊源，同样作为一个教育组织，在不同程度上遵循着学术自由理念和学术逻辑推演，但与传统大学的办学自主权应该有一定的区别。任何主体都有为其自身存在和发展自主选择、决定的权利和资格，自主权是任何社会主体本身所固有的，是普遍存在的，如同“人权”一样。高职院校作为面向社会、市场独立办学的主体，具有法人资格，其办学自主权就是学校组织体自身固有的一种治理权，具有一般意义上法人自治的内涵，亦可以说是法人的自治权。法律通过规定学校权利的形式只不过是对自主权的一种确认或宣示。而一直以来备受关注的办学自主权不应是下放而是回归。
高职院校虽然被列为“高校”、“大学”的范畴，但毕竟它属于职业教育系统，与传统大学或普通高校相比，其办学自主权有自身的特点：
自主权来源不同。高职院校办学自主权不是源于大学自治传统。高职院校并非是研究高深学问、发现和接近真理、引领社会思想、培养高端人才的学术机构，而是作为培养劳动技能、转移劳动力的教育机构，其自主权直接基于法律的规定以及学校法人的特性，是自身所固有的一种资格或能力。
自主权层次不同。普通高校的办学自主权是大学自治的中国化表达，为保障大学进行思想创新、科学创造、追求真理、探究学术、培养国家科技尖端人才服务，是一种理念层面上自主权。高职院校办学自主权是一种具体操作层面上的自主权，是作为面向市场的从事职教的法人机构的治理权或法人自治权。
自主权范围不同。高职院校应该比普通高校的办学自主权范围更广、更大。职业教育是教育事业中与经济社会发展联系最直接、最密切的部分，必须根据就业需求，面向市场办学，这是职业教育的生命力所在。它离社会、离市场最近，为适应社会、市场瞬息万变的需求，高职院校办学自主权弹性范围更大。
自主权运行方式不同。普通高校往往单一隶属于教育部或省级政府，其自主权运行方式更多受政府规制，而高职院校在隶属关系上更加多元，行业、企业以及社会组织参与办学。由于职业教育是就业教育，专业按岗位不是按学科设置。因此，产业或行业协会给予高职院校的指导和规范。自主权运行更具适应性、灵活性和多样性。
三、高职院校办学自主权的回归
回顾一系列的历史发展轨迹可以发现，高职院校的办学自主权曾一度被忽视和遗忘，直到1998年《高等教育法》的颁布，附着在“高等教育”、“高等学校”上才得以“正名”和确立，加入到“扩大和落实高校办学自主权”行列中，但效果并不理想。我们认为，高职院校的办学自主权要真正地“落实和扩大”，办出特色、彰显个性，必须实现办学自主权的理性回归。职教体系、社会功能、办学主体的回归，才能构筑高职院校办学自主权的根基，为其提供生存发展的土壤和环境。
1.高职院校职教体系的回归
2.高职教育社会功能的回归
我国高职教育的初衷在于尽可能满足广大人民群众普遍要求接受高等教育的愿望。毫无疑问，高职教育为推进高等教育大众化作出了突出的贡献。同时，发展高职教育还具有应对人口膨胀和延缓社会就业压力，提高劳动者的素质与技能，增进就业，实现人力资源转移，促进产业转型和升级等重要功能。因此，发展高职教育有利于减少失业，缓解社会矛盾，维护社会稳定，保障公民的受教育权。
我国高职教育兴起的社会动因在于市场经济发展，职业教育与经济社会发展联系最直接、最密切，最先接收市场反馈的信号。在经济建设和社会变革的时代背景下，高职教育的本质在于满足和适应社会需求。因此。必须遵循以服务为宗旨、以就业为导向的办学方向，主动适应经济社会发展需要。社会上有什么样的职业，市场上有什么的岗位需求，职业教育领域就应该有什么样的专业和教育内容。由于社会职业结构的复杂性、多样化、开放性，高等职业教育呈现办学形式多样化、运行机制市场化等特征，为社会培养面向生产、建设、管理和服务第一线的高级技术应用型人才。
当教育改革从国家体制建构的宏大叙事转为关注社会民生时，高职教育已从轰轰烈烈的经济建设场景一步步回归到对人们生产生活的深切关注。高职教育始终根植于社会生活之中，并与生产劳动紧密相连。某种程度上说，高职教育就是一种就业教育。以胜任职业岗位要求为目标，以培养履行岗位职责的能力为出发点和落脚点。因此，高职院校应认清形势，准确定位，面向社会、市场自主办学，提高与社会需求的吻合度。充分发挥高职教育社会功能，才可能适应社会发展和市场需求。随着市民社会和市场机制的充分发育，高职院校办学自主权的真正落实和扩大，高度集中的计划体制下形成的“千校一面”的状况必将被打破。
3.高职院校办学主体的回归
尽管1998年《高等教育法》明确了高校法人地位及其办学自主权。但包括高职院校在内的办学自主权一直没有得到真正的落实。当前，仍然延续着旧体制下的国家集中计划、中央与地方政府分别办学并直接管理高校的传统，政府集举办权、办学权和管理权于一身，使高职院校难以成为真正意义上的独立办学主体。缺乏办学自主权已经背离了高职院校自身的发展规律。严重制约了高职教育的健康发展。
随着社会主义市场经济体制的建立和完善，教育体制改革的不断深入，我国高职院校将从过去单一的事业单位逐步转变为面向社会自主办学的独立法人实体，实现高职教育办学主体的真正回归。法人制度是世界各国规范经济秩序以及整个社会秩序的一项重要法律制度，法人化是高校办学自主权的重要保障，也是世界高等教育改革和发展的方向。长期以来，我国包括高职院校在内的高校作为事业单位隶属政府，与政府之间的关系被视为内部管理关系。高职院校应该是一个独立的法人机构，不应该是政府的下属机构。
归根到底，政府需要切实转变职能。积极推进高职教育“从计划培养向市场驱动转变，从政府直接管理向宏观引导转变。从专业学科本位向职业岗位和就业本位转变”，为高职院校的自我发展、自我约束、自我管理创造一个良好的政策和发展环境。例如，近年来，某些省份（如湖南、浙江、福建、广东等地）先后通过制定地方政府规章和政策的方式开始积极探索落实和扩大高职院校办学自主权相关实践，并取得可喜的经济效益与社会效益。另一方面，高职院校应按照法人的运行模式和制度要求建立完善法人内部治理结构。可以率先建立董事会或理事会制度，进一步加强自身能力的建设，更好行使办学自主权，办出风格、彰显特色。