关键词： 文明转型;党的领导;依法治国;历史任务
摘要： 坚持党在全面推进依法治国中的领导，是由中国共产党肩负率领中华民族投入赶超式的竞争、实现把中国由落后的农耕文明转变为现代商工文明状态的历史任务决定的，也因为中国共产党自身的先进性特点使其适宜于担当这样的领导角色。党的领导和全面推进依法治国是一致的。在强调宪法和法律具有至上地位、党必须在宪法和法律的范围内活动这一原则的同时，党要通过“两个方面”“四大环节”“三个统一”“四个善于”在全面推进依法治国中发挥领导作用。
On Adhering to Party's Leadership and Rule of Law
ZHANG Hengshan （Department of Political Science of Law， Party School of the Central Committee of C.P.C， Beijing 100091， China）
Key words： transformation of civilization; party's leadership; rule of law; historical task
Abstract： Adhering to CPC's leadership in comprehensively promoting rule of law is decided by the historical task that CPC leads the nation into an overtaking competition and realize the transition from backward agricultural civilization to modern industrial civilization. CPC's progressiveness makes itself suitable for the role. The party's leadership is consistent with comprehensively promoting rule of law. It is emphasized that the party has supreme status and does activities within the field of constitution and law. Meanwhile， the party should play a leading role in comprehensively promoting rule of law in the following ways： “two aspects”“four parts”“three unifications”and “four adeptnesses.”
论坚持党的领导与依法治国 安徽师范大学学报（人文社会科学版）2015年第43卷中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在阐释了全面推进依法治国的总目标之后，围绕着实现这个总目标，提出必须坚持五大原则，其中首要的就是“坚持中国共产党的领导”。为什么全面推进依法治国必须坚持党的领导？党的领导与依法治国是否存在矛盾？如果说，二者不存在矛盾，那么在依法治国中党如何实现自己的领导？这是我们必须面对的问题。
一、为什么全面推进依法治国必须坚持党的领导？
为了回答推进依法治国中坚持党的领导的必要性，首先，必须回答在当代中国社会主义建设的历史进程中坚持中国共产党的领导的必要性问题。
在当代中国，之所以要坚持中国共产党的领导，这是由中华民族所面临的历史任务决定的。自公元15世纪以来，伴随着新航路开辟、新大陆发现、新科技发明，世界各国都被市场牵引着进入一个统一的国际竞争环境中。在世界各民族、各国家激烈竞争、工业化迅猛展开的时候，因满清王朝统治者的愚昧使中华民族长时间沉醉于农耕文明的旧梦中，以致在近代饱受发达国家的强权的欺凌和蹂躏。
要免受它国的奴役，要保持自己的独立发
后发国家组织动员起来的路径有两条：一条是国家政权组织直接发挥组织动员职能，凝聚自身力量，参与对外竞争;另一条是，在国家政权组织未能发挥这种职能的情况下，由本民族的精英分子们组成政党组织，按照统一的纲领、规划去行动，先行推翻原有的政权组织，使自己获得在国家组织中的执政地位，进而利用国家政权力量组织动员本民族的力量，带动、推动全社会成员投入跨越式、赶超式的竞争性发展。
在中国，经过大浪淘沙式的竞争、角逐，形成了中国共产党这样的成熟的政党组织。中国共产党实际上就是由中华民族的先进分子组成的政党，其负有率领中华民族投入赶超式的竞争、实现把中国由落后的农耕文明转变为现代商工文明状态的历史任务。在当代中国，要坚持中国共产党的领导和执政，首先是由实现这一历史性任务而要求和决定的。 在中国，之所以要坚持中国共产党领导，也因为中国共产党自身的先进性特点使其适宜于担当这样的领导角色。一个政党要担当起率领一个民族、一个国家应对外部竞争、赢得赶超式发展的历史任务，必须具备高度责任心、历史洞察力、严密组织性、强大执政力。中国共产党从一开始建立，就以建设一个强大的现代文明国家为目标，以坚持正义原则和全心全意地谋求全中国最广大人民群众的根本利益为己任。
这是一个有着强烈的道德意识、强烈的道德责任感的政党。中国共产党一直寻求以人类最先进的理论、思想来指导自己的历史性实践，力求在对历史的发展规律加以把握的基础上对中华民族在每一历史关头所面临的主要任务及时加以认知，并相应地提出为实现这些任务所要遵循的路线、方针、政策。
这是一个具有高瞻远瞩的历史洞察力的政党。中国共产党在长期的政治实践中形成了成熟的组织结构、严密的组织纪律，并不断清除腐败追求自身队伍的纯洁。中国共产党的严密的组织性使其自身可以统一行动并带动人民群众行动，以致其有能力完成任何历史性的重大任务。
中国共产党在革命时代应对各种险恶环境、在执政时期处理各种复杂事务使之积累了丰富的执政经验，并且中国共产党善于从自身和他人的经历中学习、获取经验教训、修正自身错误，这使得中国共产党有着超卓的执政能力。所以，只有中国共产党才有能力带动全中国人民前进，只有中国共产党才有能力率领中华民族在世界各民族的竞争中保持自己的独立地位、实现自身的自由与幸福，并为世界和平与繁荣做出贡献。
二、党的领导与依法治国是否矛盾？
中国共产党第十八届四中全会决定指出，党的领导和社会主义法治是一致的。有人对此表述不满意，坚持追问：究竟是“党大”还是“法大”？目前的宣传中，有人说“党大”还是“法大”是个伪命题，有人讲“‘党的领导’和‘依法治国’是一致的”，有人讲“党和法一样大”。这些回答都不能令人满意。
“党大”还是“法大”问题不是个伪命题，而是个真命题。这里的“法”是指包含着宪法的法律体系。它是实实在在摆在我们面前的一个问题。这个问题的实质就是“党能不能不受宪法、法律约束”？讲“‘党的领导’和‘依法治国’是一致的”，这一判断没有错，但这并不是对“党大”还是“法大”问题的回答。讲“党和法一样大”，其中隐含着“党可以不受宪法、法律约束”的意思，这显然不是人们所能接受的回答。
无论是讲“党大”还是“法大”是个伪命题，还是讲“党和法一样大”，都不符合我们党的党章、中华人民共和国宪法中关于党―法关系的规定，也不符合自改革开放以来我们党的重要文件、自中共十五大以来历次党的代表大会所通过的报告中关于党―法关系的表述，尤其不符合习近平总书记自十八大以来的系列讲话中关于党―法关系的阐释。
在与全面推进依法治国同步进行的是全面深化改革。在我党提出的全面深化改革的方案中，必然会有一些改革措施、方案与既有的宪法、法律规定相冲突。提出突破既有的宪法、法律的规定改革的措施、方案，并不意味着我们党可以超越宪法、法律，并不意味着我们党的这些措施、方案可以不顾我们现有的宪法、法律的规定立即付诸实施、贯彻、执行。我们党的改革措施、方案，凡是涉及突破现有宪法、法律内容的，都必须经过法定程序，在全国人大同意修宪、人大或人大常委会同意修改法律之后，才能在全国范围内付诸实施。这就是党要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，进而成为治国理政的依据。这足以体现，党领导改革、领导依法治国，但同时也在宪法、法律的约束下进行领导活动。综上所述，党的领导和依法治国并不矛盾。正是在这一意义上，中共第十八届四中全会决定强调，“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。”
三、在依法治国中党如何实现自己的领导同时亦不违背法治的要求？
党在依法治国中要坚持领导，同时，又要使这种领导符合法治的要求，这就需要我们党的领导方式、执政方式作全方位的改革、改进。
四中全会对“依法执政”的阐释表明，新一代中央集体对“依法执政”内涵的思考基本成熟。四中全会决定提出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”
根据上述阐释，概括起来，中国共产党依法执政包括：两个方面;四大环节;三个统一;四个善于。
（一）党的“依法执政”的“两个方面”：一方面“依据宪法法律治国理政”，另一方面“依据党内法规管党治党”。可以概括为，这里包括“治国”意义上的依法执政;“治党”意义上的依法执政。就“治国”意义上的“依法执政”而言，包括：四大环节;三个统一;四个善于。
（二）党的“依法执政”的“四大环节”――党“领导立法”“保证执法”“支持司法”“带头守法”。
依法执政之“四大环节”中首先是 “领导立法”。这就是要加强党对立法工作的领导，推进科学立法、民主立法。领导立法的主体是中国共产党。为了加强党对立法工作的领导，必须完善党对立法工作中重大问题决策的程序。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”加强党对立法工作的领导，是为了确保在立法中恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。并且通过立法，使党的主张与人民的意愿相结合，把党的路线方针政策上升为制度、法律，以至成为在执政活动中处理政务、事务的依据。
依法执政的第二大环节是“保证执法”。这就是指，党的各级组织要督促和支持国家机关依法行使职权，依法推动各项工作的开展，切实维护公民的合法权益。对国家机关依法行使职权、处理事务的行为，党组织要给予支持，不得以其它理由、依据加以干涉;国家机关未能依法行使职权时，中国共产党的自身各级组织要加以督促，对违法行使职权的要加以纠正。《决定》强调，“各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。”
依法执政的第三环节是“支持司法”。这就是要求党的各级组织要支持人民法院、人民检察院依法独立公正地行使审判权、检察权。人民法院依据宪法独断地拥有审判权，人民检察院依据宪法独断地享有检察权。确保人民法院、人民检察院在行使职权时的独立地位，这是司法公正的前提条件。人民法院、人民检察院在独立行使职权、处理案件时，以法律为依据，就是以党和人民的共同意志为依据，就是体现党的领导。相反，凡是某级党组织或某级党组织的领导人以党的领导为名要求人民法院、人民检察院违法处理案件的，实际上都是违背党的领导，背叛人民意志。党的十八届四中全会《决定》强调：“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。” 依法执政的第四环节是“带头守法”。这就是各级党组织都要在宪法和法律范围内活动，全体党员都要模范遵守宪法和法律。在中国共产党领导立法的前提下，一个必然逻辑就是，中国共产党自身要带头守法。由于宪法和法律是党领导人民制定的，其中体现人民意志，也体现党的主张、意志，所以，党的各级组织、全体党员都要遵守宪法和法律，而党的各级组织的执政行为、活动都要在宪法、法律范围内进行。如果说，领导立法是依法执政的前提的话，带头守法就是依法执政的关键。党的十八届四中全会《决定》指出，“各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”
（三）“依法执政”中要坚持的“三个统一”，实际上是依法执政所要坚持的三大原则。
首先，必须坚持“依法治国基本方略同依法执政基本方式统一”。这是要求党在领导人民治理国家时坚持“依法治国”这一基本方略，与之同时，由于我们党是执政党，其执政方式必须与依法治国的大的方向、战略一致、适应，所以必须以“依法执政”为基本执政方式。在依法治国中坚持依法执政，通过党的依法执政推进依法治国，所以，依法治国与依法执政紧密相关，不可分离。
其次，必须坚持“党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一”。这是强调在 “依法执政”这一全新的执政方式下，党既要坚持自身的领导地位、发挥领导作用，又要尊重人大、政府、审判机关、检察机关依照宪法、法律的规定履行法定职能，尊重政协依据章程开展工作。党“总揽全局、协调各方”是对党的领导职能的概括和总结。“总揽全局”是指对国家治理全局情况、国家政权组织各机构的活动情况加以总揽性把握、了解，对全局情况要能洞若观火、了然于胸。这才能高瞻远瞩，及时发现问题，提出有问题针对性的路线、方针、政策。“协调各方”是指国家政权组织机构在履行职权、或处理特定事务时发生运作障碍、困境时，通过党组织对各组织机构加以沟通、协调，使之顺畅地、协调统一地发挥国家政权机构的整体职能。但是，“总揽全局”不是“包揽全局”;“协调各方”不是“指挥各方”或“命令各方”。依照党领导人民制定的宪法法律设定的国家政权各机构的职能权力、地位必须得到尊重和保障，人大、政府、审判机关、检察机关依照宪法、法律的规定正常地履行法定职能、开展工作时，以及人民政协依据宪法和章程开展工作时，党组织不应当加以干涉。这样才能确保党的领导地位和作用与人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作相统一。
第三，必须坚持“党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一”。作为治国理政的基本依据的宪法、法律总是要由人来制定的。宪法、法律从根本上说，必须体现人民的意志和要求。由于人民是分化为不同的阶层、不同的集团、具有不同利益的群体的，所以，人民要形成共同性的意志在实践中是相当困难的。这就需要有人在对人民的共同利益加以洞察、了解的基础上，对人民形成共同意志的过程加以引导，而在当代中国，有能力、有条件对人民的共同利益加以洞察、了解，有能力、有条件对人民共同意志的形成加以引导的只有中国共产党。这就是在制定宪法和法律中要有中国共产党的领导的原因。但是，这种“领导”，一定要在“引导”“说服”“协调”等意义上来理解，绝不能将这种“领导”理解为将党的意志强加于人民，绝不能将这种“领导”理解为对人民的命令、强制。在发挥党的引领作用的基础上，将人民中的不同的阶层、不同的集团、具有不同利益的群体的意志、要求统一起来，将党的主张同人民的意志融合、统一起来，实现所制定的宪法、法律体现党的主张和人民的意志要求的统一，从而成为治国理政的基本根据。而宪法、法律一旦在党的引领下被制定出来，就成为全国各族人民、国家各组织机构、各政党组织和人民团体都必须遵循的行为规范。宪法、法律一旦在党的引领下被制定出来，就意味着党自己同意了宪法、法律，意味着党自己同意在未来的政务、事务的处理中要依据这些宪法和法律的规定，所以，党遵守宪法和法律，党要在宪法、法律范围内活动、不得违反宪法、法律就是党依法执政的应有之义。绝不能把“党领导人民制定宪法和法律”理解为“党可以随意地制定宪法和法律”“党可以随意地改变宪法和法律”“党可以超越宪法和法律之上”。
（四）“依法执政”的“四个善于”实际上是指党实现执政职能的四个主要方法。
其一，“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。当中国共产党处于执政地位时，意味着党在政权机构中担任领导职务的代表们可以运用国家政权力量处理国家的政务、事务。但是，这些代表们根据什么处理国家的各种政务、事务？他们可以根据各自的意愿去处理各种政务、事务吗？绝对不行。这是依法执政原则决不能允许的。那么，他们可以根据党的决议、决定、党的领导人讲话或者其他类型的党内文件去处理政务、事务吗？这同样不行。根据现代国家的“人民主权”理念，国家权力属于人民，人民是国家主人;人民一方面通过制定法律、确定未来处理国家政务事务的具体方案、方法来体现主人地位，另一方面，通过给执政者授权处理国家政务、事务来体现主人地位。人民制订法律，在形式上是通过人民的代表们制订法律来完成的。人民代表们的立法被认为是体现人民意志的国家意志。而作为国家意志的法律则是被授权的执政者必须遵循的处理国家政务、事务的依据。尽管执政者中的绝大多数是党组织推荐的代表，但其获得授权的根据是人民，其需要为之负责、效忠的主体是人民，其处理政务、事务的依据必须是体现人民意志的国家法律。在处理国家政务、事务问题上，党当然会有自己的主张、看法。但是，通过党组织的决议、决定、领导人的讲话或其他方式表现的党的主张、看法，代表着中国共产党这个组织中群体的主张、看法，在形式，它们还不是作为国家主人群体的人民的主张、看法。处理国家政务、事务涉及对全体人民的利益的处理，处理这种利益的合法依据只有体现人民共同体主张、意志的国家的法律。要使党的处理政务、事务的主张、看法成为国家政治实践中的执政者们治国理政的依据，就必须将党的主张、看法通过法定程序，使之上升为国家意志。这就是执政党必须将本党的有关政治、经济、社会管理的政策、方针、主张和决定通过法定程序提交出来，由国家立法机关代表人民讨论、决定其是否可以上升为法律。这种由执政党提交主张、由人民代表组成的会议性机构做出决定的过程，在实践上就是立法的过程。在全面推进依法治国中强调党依法执政，党就要善于将自己的主张上升为国家意志，而不能简单地将本党的方针、主张、决定直接变成国家政权机构的管理活动和行为，不能简单地以本党的方针、政策、主张、决定作为要求全体公民服从的依据。 其二，“善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员”。执政党依法执政，就要通过国家政权体系执政，就要在国家政权体系内部执政――处理政务、事务。而进入国家政权体系的只能是执政党的代表――党组织推荐的本党优秀分子。只有在党组织推荐的人选进入国家政权组织、成为国家政权机关的领导人员的情况下，才能体现党的执政地位。这就有一个如何保证、或通过什么方法使得党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员的问题。解决这一问题的途径、方法就是法律，就是要通过法定程序使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，这是法治原则的要求。根据中华人民共和国宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等法律规定，党组织分别向全国人民代表大会推荐国家主席、副主席候选人，中央军事委员会主席候选人，最高人民法院院长、最高人民检察院检察长候选人，通过当选的国家主席向全国人民代表大会提出国务院总理人选供全国人民代表大会决定;分别向地方各级人民代表大会推荐省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长候选人，以及地方各级人民法院院长、人民检察院检察长候选人，只要我们党很好地运用既有的法定程序，精心地选择德能才兼备的人选，依靠在人大中党员代表的积极活动和支持，就能够使我们党所信任的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，代表我们党在政权机关内执政。当然，按照法治原则和依法执政的要求，共产党向国家机关推荐重要干部的方式、范围和程序还需要在制度和法律上进一步改进和完善，要根据不同国家机关的性质、职能和工作特点，将党推荐重要干部的方式、程序制度具体化、规范化、法治化。
其三，“善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”。在本党的主张已经通过法定程序上升为国家法律的情况下，在由本党推荐当选的领导干部掌握着国家各职能权力机构的情况下，执政党就应当通过国家政权机关实施对各种政务、事务的处理，从而实现党对国家、社会的领导。在法治条件下，即使是执政党也不应当直接通过政党组织处理国家的政务、事务，否则，就会使政党组织和国家权力组织机构混淆不清，使政党的职能同国家职能权力机构的职能混淆不清。这种混淆易于导致党政两大组织系统的权力矛盾和冲突，易于导致党务、政务处理混乱无序状态。从理论上看，只有国家政权机构才是人民通过宪法、法律明确授权其处理国家共同体的政务、事务的机构。只有通过国家政权机关依据宪法、法律的授权范围、依据宪法法律关于处理各项事务的规则规定去处理各项具体的政务、事务才是合法的，才具有普遍的强制效力，才能被社会成员们所接受。
其四，“善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。在世界各民族激烈竞争的背景下，一个民族、一个国家、一个政党要作为一个整体行动，就要牢固地维护团结统一，就要维护中央权威。而中央权威的维护，民族、国家、政党的团结统一的基础，就是这个民族、国家、政党群体拥有“共识”。民主集中制的本质是形成 “共识”的途径和方法。“共识”的形成，要在充分尊重个人、个体意见的基础上进行，这就是“民主”;在个人、个体充分表达各自的意愿、要求的基础上，或者通过的特定的票决程序形成多数人的意愿、要求，或者通过特定的协商、沟通程序使个人、个体的不同意见趋向于一致，并以此多数意见或一致意见为“共识”，这就是“集中”。通过民主集中的方式形成的“共识”就是全党、全国的共同意志，就是每一个个人、个体、下级或基层组织都应当服从的意志。通过民主集中的方式形成“共识”，再通过党的组织体系、国家政权体系由中央到地方、再到基层地贯彻、执行，就可以有效地维护中央权威，维护全党全国的团结统一。