摘 要：以中药材物流政策体系的构建和完善作为助推器，推进甘肃中药材现代物流体系的发展。在对甘肃中药材物流政策体系的现状进行分析基础上，提出中药材物流政策体系框架的构建模型以及完善政策体系的对策建议。甘肃省中药材物流政策体系的框架应由基本管理、发展引导和具体扶持三个政策板块构成。可以考虑从加强政策宏观调控的系统化、研究制定促进中药材加工业、种植业与物流业联动发展的支持政策、加快制定中药材物流产业政策、调整物流行业主管部门的归属与管理、制定引导鼓励技术创新的政策、制定中药材物流园区规划与建设的相关配套扶持政策、建立政策效用评价体系几个方面完善甘肃中药材物流政策体系。
关键词：中药材物流；政策体系；构建；完善
中图分类号：F259.27 文献标识码：A
Abstract： Using as a booster the construction and promotion of Chinese herbal medicine logistics policy system to advance the development of traditional Chinese medicine of Gansu province. On the basis of the analyzing the present situation of traditional Chinese medicine logistics policy system， put forward the construction model of Chinese herbal medicine logistics policy system framework and advices on the promotion of the policy system. The framework of Gansu Chinese herbal medicine logistics policy system should consists of three policy sections： the basic management， development and guide， specific support. We can promote Gansu Chinese herbal medicine logistics policy system through the following aspects： strengthening of macro-control policy system； research of support policies on the linkage development of Chinese herbal medicine industry， planting industry and logistics industry； accelerating the formulation of Chinese herbal medicine logistics industry policy； adjust the ownership and management of logistics industry department； formulation policies to guide and encourage technology innovation， making relevant support policy regarding the planning and construction of the traditional Chinese medicine logistics park； the establishment of policy effectiveness evaluation system.
Key words： Chinese herbal medicine logistics； policy system； construction； promotion
“物流政策”是国家或政府为提高社会物流的运行效率、促进物流产业的健康发展而制定的的法律、法规、规划、计划、措施（对策）等公共政策。“物流政策体系”是国家或地方为实现物流业的总体发展目标制定的一系列政策的组合。
甘肃是我国传统中药材生产大省，种植面积居全国首位，产量位居全国第二。其中，独具地方特色和优势的“陇药”，已被甘肃省确定为战略性新兴产业项目。近年来，尽管甘肃中药材的生产、加工和研发增长较快，但由于甘肃物流业整体基础贫弱，还存在着物流基础设施建设滞后、行业专业化程度较低、物流信息化水平不高、专业人才匮乏、物流体制机制不完善、发展不平衡等诸多背离现代物流内在要求的不利因素，严重制约了甘肃中药材产业化的发展进程。因此，以中药材物流政策体系的构建和完善作为助推器，加快中药材现代物流体系的发展，对于壮大甘肃重要的支柱性产业――“中药材产业”的经济规模，促进甘肃整体经济实力的提升，具有积极的意义。
1 甘肃中药材物流政策体系现状分析
近年来，甘肃省相继出台了《关于大力推进流通现代化的意见》、《关于加快我省现代物流发展的意见》、《甘肃省物流发展规划》、《关于推动农村邮政物流发展支持邮政服务“三农”的实施意见》、《关于加快陇药产业发展的意见》、《甘肃省“十二五”中医药事业发展规划》、《甘肃省“十二五”陇药产业发展规划》等文件，通过用地保障、财税扶持、融资支持、便利通行等政策扶持，在一定程度上改善了中药材物流体系的基础条件，客观上起到了促进传统物流向现代物流转变的作用。
尽管甘肃省政府在改善中药材物流政策体系方面做出了积极的努力，但是相对于中医药产业的快速发展态势，相关物流政策的缺失与滞后现象表现明显，对中药材物流业的规范、引导和带动作用显现不足。归纳起来，甘肃中药材物流政策体系的不足主要表现为以下几个方面： 1.1 政策体系架构不健全
虽然甘肃省相继制定了一批推进中药材现代物流发展的相关政策，但是这些政策的出台主要是为了支持国家相应的宏观政策，如：《关于大力推进流通现代化的意见》以及《关于加快我省现代物流发展的意见》，或者是针对物流行业运行过程中出现的某些具体问题制定的政策，如：《甘肃省物流发展“十二五”规划》中关于制定物流配送车辆通行便利措施和降低物流企业规费负担的要求等。由于这些物流政策令出多头、分散、不成体系，导致政策之间相互抵触，执行混乱，效率较低。
目前，甘肃省已经设立了“物流业发展扶持引导基金”，用于物流业重大项目贴息以及物流企业的发展奖励。但是，无论从基金的总量设置还是单项奖励额度来看，与邻近省份相比明显偏少。另外，甘肃中药材物流企业整体规模和实力较弱，因此，能够分配到具体企业的扶持资金数量就更为有限，难以起到明显的带动作用。
1.3 政策制定的前瞻性不足
发展甘肃中药材现代物流的需要，是由中药材的产业的快速发展引发和驱动的。因此，在发展顺序上，中药材物流业明显滞后于中药材产业的发展，也由此更易滋生各种冲突和矛盾。在这种现实情况下，前瞻性的政策，起到了有效预防与控制既有矛盾的扩大以及新冲突产生的作用。但是甘肃已经出台的具体物流政策，多是在问题已经出现的情况下采取的补救性措施，存在明显前瞻性不足的问题，不利于物流业的健康快速发展。
1.4 缺乏鼓励物流技术创新的具体政策
物流活动的管理控制能力、服务水平以及物流运营效率的提高，需要依赖物流的技术性因素，特别是物流信息技术的快速发展。中药材产品是关乎生命健康的特殊商品，对质量的要求远高于普通农产品。由于甘肃中药材物流技术水平相对较低，在物流环节造成的中药材产品变质、减等的比例较高，物流形成的附加价值也较低，严重影响了物流整体效率和农民增收。甘肃出台的《甘肃省物流发展“十二五”规划》中，提出了实施物流科技攻关工程的规划要求，但是还欠缺与之配套的可操作的具体政策，限制了中药材物流关键技术的迅速发展和广泛应用。
1.5 中药材物流园区缺少完善的法规和政府规制
中药材物流园区是现阶段甘肃发展中药材现代物流的主要模式。因此，中药材物流园区的建设客观上需要政府通过优化园区内产业布局、企业布局和建设布局以实现存量资源的有效整合，发挥中药材物流园区的规模效益和集聚效应。目前，甘肃尚无针对中药材物流园区发展情况及特点的土地、税收、投融资等方面的相关政策，使得工商、财税、运输管理、公安等政府监督管理服务等职能难以集聚到同一平台上，这既不利于园区的长远发展，也不利于行政资源的节约以及市场管理和政府对外服务效率的提高。
1.6 物流政策的绩效评价体系尚未建立
从哪些方面着手来完善物流政策体系，需要对现行物流政策的现实绩效的科学评价为依据。甘肃现已出台的物流政策，欠缺与物流企业以及其他主体间沟通机制的设计，同时，也缺乏对政策实施效果的评价内容、评价程序、评价结果的管理等问题的指示性规定，这在很大程度上影响了政策的落实和效用的发挥。
2 甘肃中药材现代物流政策体系框架的构建
构建科学完善的物流政策架构，是指导和规范物流政策的制定、提高物流政策的体系化程度、发挥各项物流政策的“耦合性”和协同作用的关键步骤。从甘肃省中药材物流业发展与政策体系建设的实际出发，本文认为，甘肃省中药材物流政策体系框架结构应该包括基本管理政策、发展引导政策和具体扶持政策三大政策板块，每个政策板块涵盖若干具体政策。具体政策体系架构如图1所示。
2.1 基本管理政策
基本管理政策是为保证甘肃中药材物流产业的正常运转而形成的行业规制政策体系，也是发展引导政策和具体扶持政策的基础。主要包括中药材物流市场监管政策、中药材物流企业管理政策、物流行业从业人员管理政策、物流行业间协调管理政策和政府管理机制等内容。
中药材物流市场的监管政策的作用，是为中药材物流市场的发展营造公平、公正的竞争环境。主要涉及中药材市场的设立条件、中药材产品质量保障、中药材产品价格和物流服务价格规定、准入条件的监控管理等内容；物流行业从业人员政策，是通过建立具体的管理制度，以提升物流从业人员的专业业务水平和职业道德；行业协调政策指通过经济、行政等手段的综合设计和运用，来解决物流行业内部、物流行业与工商业之间、物流行业在不同区域之间存在的问题和矛盾，加强行业间及区域间的相互合作；政府管理机制通过完善对政府主管部门的管理制度以及工作分工的设计，使得各管理部门能够更好地承担起管理和服务于中药材物流业的工作。
2.2 发展引导政策
发展引导政策是为引领甘肃地方中药材物流产业发展方向而制定的纲领性、方向性、引导性政策。主要包括中药材物流产业发展规划、中药材物流产业空间布局规划、中药材物流安全引导政策、运用先进物流技术引导政策和发展物流节能环保引导政策等。
中药材物流产业发展规划，是以促进全省中药材物流产业资源合理配置为主要目的，根据现代物流的理念并结合地方实际情况，提出的物流发展思路、目标、布局及措施等；中药材物流产业空间布局规划是由政府根据当前发展现代中药材物流的模式构想，形成的现代物流空间格局规划设计以及配套的土地、服务等政策；中药材物流安全引导政策是指依据公共安全目标制定的中药材物流活动安全性执行准则，主要包括安保政策、运输安全政策、装卸搬运安全政策、包装安全政策、仓储安全政策、物流信息安全政策等；运用先进物流技术引导政策指为提高中药材物流业现代化水平，适应甘肃中药材物流节点城市发展的需要而制定的先进物流技术研发、标准化及技术运用、推广的引导政策；发展物流节能环保引导政策指出于节约能源以及环境保护的考虑，对中药材物流活动各环节制定相应的能耗标准、废弃物排放标准、噪声控制标准和相应的鼓励性政策。 2.3 具体扶持政策
具体扶持政策指在发展规划的总体框架下，落实甘肃中药材物流总体发展思路的具体行业支撑性政策，主要包括财政税收政策、融资政策、土地使用政策、物流园区规划与配套政策、第三方物流大型企业扶持政策、技术创新扶持政策、专业人才培养和储配政策、物流信息网络化建设扶持政策、物流设施改造扶持政策等方面。
财政税收政策指政府根据一定时期内甘肃中药材物流业的发展目标而规定的财政支出、奖励等政策；融资政策指利用金融机构的杠杆作用，以解决各类中药材物流企业在不同发展阶段的融资问题；土地使用政策指为优化物流产业空间布局、避免重复建设而出台的促进土地资源整合利用的相关优惠政策；第三方物流大型企业扶持政策，是为了加快城乡中药材龙头物流企业的发展以及各类物流企业服务形态的转变，以此形成良性竞争机制，促进传统物流企业向现代化物流企业的过渡而指定的引导优惠政策；技术创新扶持政策指为促进能够提高物流产业生产效率、服务水平的各种具体技术的应用而给予的政策支持；专业人才培养和储配政策指为优化物流人才结构，并以此带动物流专业技术的研究开发、激发物流人才的创造力制定的物流人才的岗位培训与资格认证制度、人才引进、晋升等政策；物流信息网络化建设扶持政策是旨在实现中药材物流信息资源共享，提高物流配置效率、服务效率及质量的支持政策；物流设施改造扶持政策是指为鼓励中药材物流企业投资重大物流设施和重要物流信息服务体系建设、投资符合国家产业政策的技术改造项目制定的引导政策。
3 完善甘肃中药材物流政策体系的对策建议
对照完整物流政策体系应具备的物流政策，结合甘肃中药材物流业现状与政策环境，本文认为，当前完善甘肃中药材物流政策体系的举措包括以下几方面：
3.1 加强中药材物流政策宏观调控的系统化
为了加强中药材物流政策宏观调控的系统化，提高物流政策体系的作用与效率，需要对中药材物流技术的运用、质量安全、信息系统、技术标准、认证体系及市场准入和退出等事项，明确规定相关调控政策、调控责任者和调控承担者。强化中药材物流产业组织政策与国家发展现代化物流政策、财政金融政策、物流信息政策、物流基础设施及设备政策、物流调节与储备政策、物流项目与网点规划等政策之间的相互配合与协调。同时，应力求在全省乃至全国范围内保持政策的一致性与协调性。
3.2 研究制定促进中药材加工业、种植业与物流业联动发展的支持政策
高度重视中药材加工业和种植业在战略高度进行的物流功能整合，积极鼓励中药材现代物流业与加工业、种植业联动发展。应支持和鼓励中药材加工业将非核心物流业务从主业中分离出来，实施流程再造，成立专业物流公司，实行供应链管理；整合供应链链条上下游企业的物流活动，实现生产为主导向以客户为中心的转变，提高供应链的协调性；推进中药材加工、销售和种植业生产资料物流的现代化进程，理顺城镇与乡村、甘肃与周边省份的物流通道，建立高效、通畅、便捷的现代物流服务体系。
3.3 加快制定中药材物流产业政策
中药材产业政策应包括产业促进、产业组织、企业布局规划、相关行业协调政策，以及相配套的市场准入和金融政策等。制定中药材物流产业政策时应注意遵循以下原则：明确中药材物流产业的产业重点发展地位；明确中药材物流节点城市的物流政策定位；政策的目标在于培育和健全中药材物流市场；以物流技术政策为核心，鼓励技术开发和关键技术创新；强调发挥物流行业协会的作用，实现各相关行业的有效整合，进而全方位推进中药材物流产业化发展；建立政策实施的保障体系。
3.4 调整物流行业主管部门的归属与管理
尽快建立发展中药材物流的综合协调组织机构，明确领导机构和具体管理部门、建立联席制度；针对传统条块分割式的物流管理存在的弊端，理顺责权关系，以交通、信息部门为主负责规划、统筹、协调中药材物流发展。通过中药材物流信息平台的建立，加速物流资源的有效整合，促进中药材物流发展的规模化和集约化；为解决现行的各项政策法规之间存在规定不统一的情况，制定统一的中药材物流企业管理办法和认定标准，并研究建立一套反映中药材物流发展状况的统计指标体系，并定期发布中药材物流产业组织发展状况的统计公报。
3.5 制定政策引导鼓励中药材物流技术的创新
加快物流信息技术标准建设。跟踪国际标准，按照国家已有标准，建立以物流信息分类编码和信息技术标准化为主要内容的物流技术标准化体系；加强物流支撑服务体系建设。重点建立技术支持系统，帮助企业进行物流系统集成方案的设计与选型，在实施过程中提供相关技术支持。同时，研究建立监理服务系统，对物流项目的实施进行监督控制，以降低物流系统建设的项目风险；加强技术创新，加快现代物流管理技术的应用。推广应用国内外先进、实用的交通运输技术，全面提高运输质量和效率。进一步应用物流自动化手段，推进中药材物流在运输、仓储、装卸、加工、整理、配送等环节提高效率。广泛使用信息技术和物流管理技术，深入开发各种相关信息资源，促进信息共享。
3.6 制定中药材物流园区规划与建设的相关配套扶持政策
中药材物流园区规划要以物流基础设施的整合和建设为重点，优化空间布局，规范园区的建设，大力提升园区设施能力及服务功能；重点考虑减轻中药材物流园区的土地开发费用。可借鉴国外经验，对物流园区的开发运营成立专业的股份制公司，政府实行地租减免，并为其提供低息或免息贷款以加快园区开发速度；建议参照企业所得税“二免三减半”的做法制定税收优惠政策，鼓励参与中药材物流园区建设投资的企业进行园区交通、商业网点、教育及其他配套设施的建设；对中药材出口的物流园区推行区港联动模式，并实行叠加政策。除可继续享受免征关税和进口环节税外，实行国内货物的“进区退税”，以降低物流企业的运营成本，提高中药材物流园区的国际竞争力。 3.7 建立中药材物流政策效用评价体系
甘肃中药材物流政策的效用评估，可以考虑从政策的有效性、经济效率、管理与执行成本、资金配置、动态影响五个方面构建评价指标体系。其中，政策有效性主要考察一项政策实施后对政策主体运行环境改善的影响作用；经济效率是对政策实施后所产生的包括企业的、社会的乃至环境的经济效率的综合评价；管理与执行成本考察政策在实施过程中所付出的管理方面和执行过程的各种费用是否在规定的范围之内；资金配置是监测政策给予的资金支持是否投向最需要的环节、最关键的技术以及最核心的领域；动态影响是考量政策的实施所产生的影响是否能够对周边范围和今后的发展产生持续的积极效应。
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