【摘要】公共服务市场化的基本思路是在公共服务运作之中融入市场化的机制，从而使公共服务实现市场化运作。自改革开放以来，为了呼应人民对公共服务水平和质量的要求，我国积极推进公共服务市场化工作，这标志着政府正在向着服务型政府转变。然而，公共服务市场化过程中政府责任缺失问题严重，文章根据政府责任缺失的表现，提出了针对性的解决策略。
【关键词】公共服务 市场化 政府责任
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
随着我国社会经济的发展与进步，市场经济体制改革不断深化，与此同时，人们对于公共服务提出了更高的要求。为了解决人民公共服务需求提升和政府能力有限之间的矛盾，西方国家率先垂范，在公共服务之中引入市场化的概念，这种做法既缓解了政府的公共服务压力，也提高了公共服务质量，对提高我国政府的公共服务水平有一定的指导作用。然而，我国政府在公共服务市场化运作过程之中责任缺失问题较为突出，亟待展开研究。
公共服务市场化的内涵与意义
公共服务市场化的内涵。学届对于“公共服务市场化”的内涵界定持有不同的看法。有学者认为“公共服务市场化”是指政府为了满足公众对公共服务提出的要求，把公共服务过程中的决策权力和供给执行权力区分开来，且将市场化运作机制引入到供给过程之中①。有学者认为“公共服务市场化”的内涵应当解释为通过决策权和执行权的分开，再引入市场化竞争机制，借以打破政府的垄断性地位，在该过程之中，所坚持的是顾客导向原则和市场检验机制②。笔者认为，简单来说，公共服务市场化就是将政府承担的公共服务的决策权和执行权予以分离，并运用竞争机制采取多元主体合作的方式给公众提供公共服务的过程。
公共服务市场化的意义。首先，公共服务市场化可以提升政府公共服务的效果。在公共服务过程之中引入市场化运作机制，可以使公共服务将顾客需求作为服务原则，从而打破政府的垄断性地位，优化公共服务效果；其次，公共服务市场化可以帮助降低公共服务所需服务成本。鉴于公共服务提供主体的唯一性，满足人们对公共服务的需求，需要政府投入较大人力、物力和财力，公共服务市场化可以缓解政府的公共服务压力；最后，公共服务市场化有利于整合民间资本，优化资源配置。公共服务进行市场化运作之后，政府可以为民间资本提供较多的投资机遇，使大量社会闲置资金得以有效利用，不仅有效避免了国家财政赤字现象，还能优化利用社会资源。
公共服务市场化中的政府公共责任缺失
目前，我国政府虽然通过公共服务市场化取得了一定的成功，然而，政府在公共服务过程之中的责任履行尚且存在一系列问题。2014年3月，李克强总理在政府工作报告中指出了政府公共服务过程中的问题。
政府公共责任缺失。政府公共责任缺失的表现及原因在于：第一，政府投入公共服务市场化运作改革的资金匮乏。根据调查得知，虽然人民的公共服务需求逐步增长，但是，公共服务供给量却停留在原来的水平上，由于政府财力薄弱，我国政府在公共服务提供中捉襟见肘；第二，政府在公共服务市场化过程中的财政体制不健全。政府在公共服务资金分配上存在严重的分配不均现象，对大规模经济建设投入资金较多，对于医疗等基础服务投入资金较少。除此以外，政府财政转移支付机制产生的效能处于较低水平，这导致基层公共服务的金额支出难以得到充足的保障。
政府供给体系不充分。首先，政府作为公共服务的提供主体，所表现出的公共服务态度与人民的期望大相径庭。政府服务工作缺乏主动意识，服务积极性较差，相互推诿、层层推卸的现象屡禁不止。很多公务人员并没有认识到服务型政府建设的重要意义和迫切要求，在公共服务过程中表现出不耐烦的态度。其次，部分政府管理工作办法落后，缺乏对新技术的掌握和应用。例如，政府电子政务的建设跟不上时代发展步伐，信息公开停留于表面，没有做到与民众有效互动。虽然，我国政府已经认识到信息技术对于推进政府工作的重要性，但是由于公务人员思想和技术上的限制，工作并未落于实处。
市场监管不合理。为了使公共服务市场化得以有效进行，需要配以相应的监管机制。我国正处于社会主义初级阶段，还没有形成健全的民主监督机制。例如，当前我国缺乏比较严谨的审计监督机制。缺乏市场监管机制使公共服务成本不能有效降低，有悖于通过公共服务市场化降低服务成本的原则，反而使得公共服务市场化成为官员受贿腐败的途径，最终导致公共服务成本保持较高水平，且质量较差。
供给主体单一。当前，我国政府的服务型转变并未切实落到实处，政府部门仍然普遍包揽公共服务项目。政府部门一直都是公共服务的供给主体，非政府组织、企业或者个人很难跨入公共服务市场，这使得政府在公共服务领域内长期处于垄断性地位，限制了公共服务供给主体多元化发展格局的形成。这便导致公共服务方式落后简单，公共服务质量处于较低水平，自然无法满足当前公众对于公共服务的需求。当前，民营化公共服务项目较为鲜见③。
除此以外，由公共服务供给现状可知，当前政府和企业等多方关系之间出现职能模糊的问题，我国公共服务市场化运作机制尚且未完全形成。伴随我国社会经济的发展和人们对于公共服务要求的提升，政府作为唯一的公共服务供给主体显然不够。所以，政府需要继续改革完善公共服务供给现状，充分利用好市场的作用，不断培育公共服务提供的非政府力量，从而使得公共服务供给主体朝着多元化方向发展。
公共服务市场化中政府公共责任缺失的原因
滞后的思想观念影响。当前，我国的“官本位”思想仍然较为严重，政府部门工作人员思想观念较为落后，且不具备先进的服务意识，思想上的错误阻碍了公共服务市场化的发展。例如，我国政府部门公务人员把进入机关单位工作置于过高的位置，却忘了公务人员为人民服务的根本。受我国传统文化的影响，我国“公考热”现象逐年白热化，人们对于公务职位的执着更多是出于自身利益的考虑，工作意愿的出发点在于获得稳定的饭碗，这种有偏差的动机必然会导致公务人员在工作过程中服务意识淡薄。我国政府在市场经济时代意欲树立起全能型政府的形象，在这种现状笼罩下，公众对于政府也存在认识上的偏差，很多公众认为政府需要包揽人民群众遇到的所有问题，如果解决不了，则是政府部门的失职，也会因此产生极大的不满。 不清晰的角色定位。要想提升政府的执政能力，需要政府角色定位准确和科学。伴随我国市场化进程的加快和不断深入，政府应当以职能转变带动执政能力提升。然而，当前我国政府职能转变并不明显，虽然我们一再强调政府职能应当向服务型转变，然而现实中政府角色缺位和错位现象严重，这些都导致政府不能较好处理公共事务，最终导致社会矛盾的产生。
在市场化经济运行体制之下，我国政府一直承担着市场经济建设的重大责任，在此过程之中，既当运动员，又当裁判员，这种双重角色使得政府公共服务很难满足市场需求，无法体现公平与公正④。虽然时代在进步，但是政府依旧没有摆脱传统思想的束缚，使得政府公共服务并未遵循公平与效率的原则。我国政府过于强调对经济建设的投入，而忽视了公共服务领域资金投入所带来的巨大效益，使得经济发展和社会进步出现失衡现象。
利益相关者的阻力。由新公共服务理论可知，我国政府部门公务员需要树立起集体和共享的利益观念，在这种观念下，自身利益不再是公务员寻找解决方案的最终目标，而应该从共享利益的角度出发，承担起共同责任，从而寻找到最佳方案。所以，从这个角度而言，我国政府部门公务人员代表的是公共利益，因而，公务员的工作目的是为社会公众谋取福利，并且使得福利最大化。
除此以外，我们应当认识到，公务员作为“经济人”，其在公共活动中考虑自身利益成为必然。所以，社会利益追求和个人利益追逐二者之间会在一定条件下产生矛盾⑤。将市场化运作机制带入到公共服务之中，必然会使得政府部门官员的权力削减。与此同时，公共服务市场化还意味着政府部门官员奋斗终身的职位可能会因为市场化运作尽失，出于自身利益考虑，部门政府部门公务员会对公共服务市场化产生比较严重的抵触心理和行为，这也是我国公共服务市场化较大阻力的原因之一。因此，我国当前的公共服务市场化改革还需要解决好来自于利益相关者的挑战，只有协调好公众和官员自身之间的关系，才有可能解决我国公共服务市场化所遇到的阻力。
不充分的社会公众参与。西方国家早已致力于行政体制改革，并且认为伴随社会经济的发展和社会整体的进步，政府职能也会随着社会的需求发生变化。政府要在公共服务供给过程之中把政府职能通过多种方式下放。在政府职能得到下放之后，为公众提供服务的非政府组织需要代替政府向大众提供服务，并且在提供服务的过程之中承担起相应的责任⑥。但是，当前我国“官本位”思想较为严重，这些传统思想会弱化大众的公共参与能力，降低公众公共参与热情。例如，公众会错误地认为政府部门应当包揽人民遇到的所有事情，人民只需要在事情处理过程之中扮演被动接受者的角色，人民只需要按照一定的章程办理事务。在这种传统观念的影响下，公众的公共参与表现得较为被动，参与度普遍较低。
公共服务市场化中政府公共责任长效机制构建
我国政府自20世纪90年代以来便着眼于公共服务市场化改革，意欲通过市场化机制的引入，提升政府公共服务水平。然而，公共服务市场化并不意味着政府将全部服务责任进行转移，针对上述我国公共服务市场化中的政府公共责任缺失的问题，笔者略提薄见。
第一，深化公共服务市场化中的政府责任。首先，对于市场机制的引入要做到审慎。鉴于政府公共服务提供的范围之广，服务供给方式也应当多样化。因而，在对公共服务进行市场化之前，需要对公共服务的项目进行审核，对于公共服务项目依据是否可以市场化进行划分。基于对公共服务项目特点的认识，我国政府公共服务在引入市场化运作机制时必须要做到谨慎仔细。例如，街道清理工作具备投资小、回报快的特点，政府可以将其归入适合市场化的公共服务项目，积极鼓励非政府组织参与投资。然而，对于燃气供应类短期之内收回成本较难的公共服务项目，政府可将其归入可半市场化的项目，一方面政府可以选择自主供给，另一方面也可以选择承包给非政府组织。其次，还需要做好市场化改革前的论证工作，从而降低改革的盲目性，确保公共利益的实现。
第二，强调政府的公共服务职责。首先，加快转变政府职能。转变政府职能的目的是防止政府部门在履行公共服务职责过程之中出现错位和缺位现象，杜绝政府既当裁判者又当参与者。这要求弱化、转化或者强化我国政府职能。也就是说通过政府职能的转变，使得政府部门增强公共服务责任感和社会管理使命感，这有利于公共服务市场化运作和市场化运作效果的改善。其次，需要提升我国政府的管理水平。要想提高政府管理水平，需要关注政府部门公共服务队伍建设工作，关键在于提升我国公务人员整体素质和岗位责任意识。公务人员素质的高低对于我国政府管理能力和服务能力有着直接的影响。因而，需要强化公务员队伍的为民服务意识；增强公务员的服务能力。
第三，落实多元化的供给机制。多元化的供给机制包括政府主导型供给和非政府主体主导型。首先，关注于政府主导型供给。政府在服务过程之中应当改变包揽全部公共事务的现状，适当地进行角色转换，例如，政府可以从生产者的角色转换为合作者的角色。适当的角色转换可以弥补市场的不足和维护市场公平，在市场竞争之中发挥好政府的主导性作用。其次，多维度促进社会公众力量的有效参与。一方面，政府可以鼓励我国事业单位在公共服务供给过程之中发挥相应的作用，例如学校、医院等单位应当改变落后的管理机制，实行符合现代化发展需要的绩效管理等科学管理机制，从而使得事业单位的服务质量可以得到有效提高。另一方面政府可以着力于非营利性组织的公共服务供给建设。
第四，提升社会公众决策参与度。作为公共服务的接受方，政府部门的公共服务质量评价等都应该广泛听取公众意见，并且在听取意见之后，做出相应的改善对策。因而，首先需要鼓励公众参与制度建设工作。为了改善公共参与缺乏有效的制度保障的情况，我国政府应当制定相应的条例等，保护公众参与决策的权力。其次，不断扩宽公众参与途径。对于大部分公共服务事项，都可以公开征求公众意见和建议，从多种角度考虑，权衡利弊，最终寻得最佳解决方案。政府可以通过多种渠道加强政府部门和民众之间的沟通与联系，实行政务公开，接受群众监督等。
综上所述，我国当前公共服务市场化过程中，存在政府责任缺失问题，产生问题的原因有滞后的思想观念影响、不清晰的角色定位、利益相关者的阻力和不充分的社会公众参与。要想顺利推进公共服务市场化，还需要进一步明确政府在市场化运作过程之中的责任，从而避免责任缺失的情况出现。