2013年4月，国土部印发《开发城镇低效用地再开发试点指导意见》（以下简称《意见》），确定在十省市开展城镇低效用地再开发试点。《意见》要求，严格界定城镇低效用地再开发范围，在有利于提高土地集约利用水平和综合效益的前提下，围绕产业结构调整、城市功能提升、人居环境改善等部署，确定试点范围，坚决防止盲目大拆大建，造成新的浪费。
《意见》中所说的城镇低效用地，主要指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，包括国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地，不符合安全生产和环保要求的用地，“退二进三”产业用地、布局散乱、设施落后、规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等。
X市是湖北省内较大的城市，也是承接东部产业转移示范市。作为湖北省低效用地再开发的试点市，X市2011年就曾零星开展城中村、棚户区改造，以适应城市发展需要回应巨大的民生诉求。国土部《意见》印发后，X市决定借用政策的春风，大规模实施“两改两迁”①工作，以实现城市面貌脱胎换骨的转变。作为典型的中西部农业大市，X市的“两改两迁”问题具有代表性。本文通过清理X市城中村、棚户区的改造逻辑，探讨中西部地区城市低效土地再开发的问题和前景。
一、地产泡沫的若隐若现
更要命的是，X市正倾力打造新城区。新城区做了很多概念性规划，如X市大剧院、未来的CBD地区、现代科技、新能源区等。新城区规划建设600万平方米的商品房，按每套100平方米，每户3口人计算，开发的6万套商品房，可容纳人口180万人。我们调查时，新城区的房价3500元/平方米，远低于主城区的商品房均价，按理说应该能吸引市民前去买房。但有知情者说，开盘三个月，共卖出1300套，主城区老板气得跳楼。这个其实很好理解，经济发展带来的买房需求，在一定时间内是固定的，新城区因房价较低、开发力度较大，吸引大量市民到那里置业，必然带来主城区房屋交易的减少，主城区老板的自叹倒霉，与新城区的商品房开发有关系。
新城区规划人口200万，X市“两改”的商品房，需要300多万人消化，而X全市总人口不过597万，如此超前的规划理念，是要将X市所有人口集中起来？这个假设显然不成立。地方领导们解释说，“发展第一产业没有前途，发展第二产业见效太慢，发展第三产业才可以振兴X市”。其意是说，要将X市打造成区域性中心城市，必须先在城市建设上有大的作为。事实就是这样的。
二、城市发展与城市建设
“两改”项目和新城区建设，开发出大量的商业和楼盘，其意是通过发展大型商业、服务型产业提高市民的消费水平，同时辐射到周边的其他城市。我们调查时，有干部振振有词地说，“不要害怕百姓的购买力，一要挖掘百姓的消费潜力，二要增加商圈的辐射范围”。
第三产业的发展有很强的地域性色彩，X市要通过商业和房产成为区域中心，基本不可能。周边县市的居民，既不可能专程到X市买衣服，也不可能大规模到X市买房置业。毕竟，X市不具备如武汉那样的区位优势，如此多的商业和地产只能针对本市人。城市的商业规模由城市经济密度决定，X市的消费能力主导现实消费水平，而不仅仅取决于市民的消费意愿。X市实施“两改”的目标是建设城市综合体，城市综合体由写字楼、商铺、住宅等构成。如果说住宅还能靠时间和降价来消化的话，商铺和写字楼会因没有源源不断的客户而空置。如果城市发展还只处在初级阶段，工业水平还没有催生众多中产阶层，市民的消费能力很难被诱导出来，写字楼和商铺的开发前景就会比较黯淡。 稍微有点经济常识的人，就知道二、三产业的辩证关系。X市的城市发展构想是引进总部经济，推动城市由传统制造业向高端服务业转型。总部经济是在某经济领域或区域的核心，以追求单一产业价值观为目标，将创意、决策、指挥等智能的所有关联环节进行大规模的集聚，使之产生极化与聚化效应，由此扩散出彻底颠覆松散经营模式的经济效能和效益，进而带动整个行业领域或区域经济的高速发展的经济模式⑦。总部经济如能在欠发达城市――X市区落户，可带来就业和税收的高速增长，城市消费也将会大幅度地提高，我们所担心的商业、地产泡沫就不会实现。问题在于，X市是否有发展总部经济的资源优势。
X市作为三线城市，具有土地资源、交通区位、能源运输等优势，按照一般的欠发达城市的发展路径，X市应该成为承接沿海发达地区产业转移之地，作为区域性中心城市如武汉、成都等市的产业生产基地。X市的第三产业和城市要想大发展，必须首先大力发展第二产业。只有建设起完善的基础设施，培育好健康的市场经营环境，为工业发展提供人才资源与政策优惠，才能带来X市制造业的发展和人流的聚集，X市的经济发展才会有活力，居民消费能力才会快速提高。X市想跨过制造基地的门槛，一步到位成为总部经济城市，但X市与众多的三线城市相比，并无明显的资源比较优势。X市当然可以先打好硬件基础，在市区内建设大量CBD，总部经济一般也发韧于CBD。但大建CBD并不意味着能成就总部经济，城市建设CBD由经济总量、产业结构、能级水平决定，政府积极于城市规划、招商引资只能起推动作用。违背经济发展规律上马大量CBD空间框架，总部经济的功能若不能很快发挥出来，面临的金融风险和社会风险当属不小。X市政府做好准备了吗？
X市政府在“两改”上的盲目争先、快速推进，将要付出巨大的环境、资源及公共福利代价。若上级部门加强规划的严肃性，对城市发展用地有所控制，X市的城市建设将受到一定约束，X市的“两改”政策也会稳步地推进。现在的情况是，国土部颁布的《开发城镇低效用地再开发试点指导意见》，为X市的城市建设提供了极大的政策空间，市政府顺势将棚户区城中村全部纳入改造范围，以最大化地实现改善民生、提升形象的建设目标。X市“两改”政策的基本原则是“不予不取、自求平衡”，即城区政府负责招商引资、项目洽谈、征收补偿等工作。项目摘牌后，土地出让金市级留存部分全部返还给区政府，用于项目内的房屋征收和配套建设。按国家政策必须征收的廉租房资金等专项资金，先征后返给城区政府并按专项资金规定的用途使用。对于房屋征收量过大、项目用地无法平衡的，可在辖区项目内自求调配。
实际的“两改”政策是，市里把好规划关，具体操作在区里。区里先确定要改造的地块，一般不低于100亩，且要连片搞开发，然后以地招商确定投资主体。开发商做具体规划，报市里批准，市里再修改、认证，测算好房屋征收成本、还房面积等。区里与开发商签订开发协议后，发布房屋征收意见稿及房屋还建方案。开发商垫付征地动迁中的全部资金，区政府主持征地拆迁的全部工作。政府与开发商签定的协议中注明，谁摘牌谁来承担房屋还建资金，若将来投资主体不能摘牌，区里将资金、利息全额返还。开发商将毛地整成净地，最高的成本为800万～900万元/亩。X市“两改”项目的“不予不取、自求平衡”原则，是指政府将潜在的土地出让金全额返还用于房屋拆迁和还建。表面看来，政府没有花一分钱，城市形象得到改善，人们生活质量提高，开发商也有利可图。但这世上没有无缘无故的财富，政府、居民、开发商三方共赢的资金从哪里来呢？从政府的土地财政中来。
经济发展带来的土地利益率是一定的，它是X全市人民共同努力的结果。按照现行土地制度，土地要进入市场必须首先经国家征收，地方政府招拍挂土地所得出让金数量是确定的。棚户区土地是国有划拨地，城中村土地是集体土地，按照正常的房屋征迁程序，政府会从改造中得到土地出让金。但市区政府没有改造的财力，于是借用资本的力量平衡。拿出项目区的其他土地利益，来平衡开发商征迁的资金损失，政府损失了潜在的土地出让金。既然城市经济总量在一定时期内是稳定的，城市建设的密度在一定时期内也是有界限的。X市每年的财政为140多亿元，市政府既要推动“两改”政策，又不愿意损失土地财政，城郊地区土地开发也不会停下来。如此，X市的资金流量会超过既定的经济发展水平，现在多出来的1000亿资金流，会演变为一幢幢的城市综合体。政策性供给远大于市场性需求的后果是，房屋卖不出去，商业无人消费，“鬼城”、“空城”很快出现。X市政府当然考虑到后果，有干部对我们这样说，“X市工业化、城镇化速度较快，有效需求可能与供给不匹配，但X市块头比较大，我们不担心住宅的销售，我们只担心商业需求问题。若是开发商一跑，政府还是要兜底”。
三、“两改”政策的实践问题
开发商争取项目是为了逐利，X市搞城市建设的大跃进，他们理应了解信息保持克制。但开发商的理性是个体的，对整体经济容量的了解有限，只要挖潜优势（开发地段、自身特色），能赚到大钱，他们难有动力关注同行情势。再加上市政府的积极招商，基层干部的大力配合，他们对X市发展有一定预期，因此，尽管知道潜在的开发风险，市场的盲目性及营利的迫切性，还是带来了开发商的风险估计不足，我们通过一个“两改”项目来说明问题。
南业公司投资X市有两个外在原因：一是近几年X市发展势头好，他们对X市的未来有信心。二是从商业角度看，万达、绿地、恒大等均进驻X市，这些都是巨无霸型的开发商，他们齐聚X市投资说明地产市场前景好。南业公司的信心还来源于自身优势。一是地段优势。该地段处在X市核心区，是人民路、长虹路的交汇处。人民路是X市区最老的主干道，长虹路是目前X市区的主干道。F区领导曾说，如果说F区是X市的皇冠，长虹路片区就是皇冠上的一颗明珠，投资该地段会有近300米的沿街展示面。二是开发优势。南业公司调查市场发现，X市写字楼总体欠缺，多数写字楼没有看相，高档写字楼很是欠缺，南业公司因此决定在该地段做5A级写字楼。另外，南业公司主打家居建材，公司调查发现，X市家居市场一线品牌少，公司因此决定做中上等家居项目。三是商业运营优势。南业公司打算出售商场，与买家签订协议，买家不能单独经营，必须接受统一管理，商场租金每年协商。南业打算培育商业市场，保证年租金的增长水平。南业公司卖出一部分商铺，本来是为了平衡资金压力，政府对其运营方式却很认可，政府不希望公司卖房子、店铺后直接走人。X市的土地开发是有教训的，X市核心区有条老街，以前街两边有着琳琅的旧商铺，很是繁荣。政府决定将其开发为高端步行街，开发商卖掉商铺住宅后甩手走掉，现在该地段也成为地摊货的集中地。地方政府领悟出来，做商业开发不自持很难有前景，南业项目经理的自得大抵源于此。
南业公司并不了解市里的发展规划，如此多的城市综合体项目不断上马，使南业公司预感到项目完工后的恶性竞争，无论房屋销售还是商业项目都会受到影响。但协议一签订、项目一开发，就不再有回头路，只能尽可能做到科学管理，其他只能听天由命。南业老板调侃地说，“南业的命运不掌握在我们手中，掌握在X市未来几年的发展上”。南业公司较为担心商业项目，住宅的销售不是问题，大不了进行降价处理。商业项目则不然，“两改”凭空多出不少商业项目，南业已感觉到商业规模的失控，且电商崛起对实体店的冲击不小。南业公司听内部消息说，X市规划5年内商业规模超过沈阳，转而认为既然市政府敢做规划，应该对X市的发展有考虑，对城市扩张速度、人口容量有盘算。市场发展的盲目性及开发商的形势估计不清，造成的项目开发过度在X市多个项目片区存在。部分企业知道开发风险，但“只要我的公司能挣钱，其他项目的生死与我无关”。
南业公司实施的“两改”项目，既有城中村又有棚户区。棚户区改造的问题在于如何安置。棚户区的居民住在市中心，他们大多没有固定的职业，靠着居住地的区位优势，在周边打工或者做小生意。棚户区居民因家庭条件较差，大多数人会选择在城郊安置，政府也很乐意在远郊安置困难户。如果仅从利益主体的角度考虑，异地还建对于双方来说都算不错。异地与就地还建的区别在于土地区位。棚户区尽管居住条件差，有各种卫生、安全问题，居民可以依托城市维持家庭再生产。假如安置房挪到城郊地区，居民的就业就将成为问题，就业连带出的生计问题，将带来一系列的社会问题，安置区也将逐渐演变为贫民窟，那将是中国现代化过程中的大灾难。
相比于棚户区改造，城中村改造难度更大。城中村与棚户区不同，城中村有两部分居住者。一部分是城中村的原居民，他们基本没有耕地可耕作，所获得的社会保障也较少，通过早年的违建和房屋出租，及社区集体经济的股份分红，他们得以维持家庭再生产，过上体面而优越的生活。一部分是城中村的租房者，城市务工的工资低，且不一定有保障，城中村的房租和生活便宜，正好满足其家计生产诉求。与棚户区改造80%的村民积极支持相比，城中村改造80%的原住民不同意，租房者也不太积极。村民对棚户区与城中村改造的态度差异，主要在于棚户区的土地属于国有，房屋多是自住，房屋建设紧密，居住条件极差，但城中村的土地属于共有私用，房屋除开自住还可用于出租，农民可以无偿分享土地级差地租，城中村改造的还建房虽然是大产权，但那是他们生活必须的栖居之地，土地级差收益都被“住”掉了，城中村村民必须自主谋求职业。城中村改造抬高城区房租价格，使打工者栖身城市更困难，打工者要获得较多的节余，就要到距离更远的城郊村居住，不仅不利于农民的城市就业，还会因就业无保障、人口的集聚，加速城中村的形成。另外，城中村集体经济改造后按商品房价，转化为产业用房和公共服务房。居委会并不情愿，居委会担心的是，还建的商铺和商品房，是否建在路边还不确定，到时万一房价降了怎么办。社区书记会提交申请，要求开发商还建时产业用房优先，以保障集体房屋和商铺尽早出租。
四、中西部城市建设向何处去
低效用地是否低效，取决于采取何种标准。如果仅从土地经济效益的角度看，城中村、棚户区土地可称得上低效土地。实际上，城中村居民建有不少握手楼、贴面楼，城中村、棚户区的土地基本开发完毕，土地利用不仅不低效，甚至可以说很高效。仅从建设容量高低和土地产出率的角度界定低效用地是不完整的。 即使采用“不予不取、自求平衡”原则实施“两改”，也要顾及“自求平衡”的限度。如果项目区内房屋密度较大，实施的房屋征拆补偿会较大，就需要更多低效土地进行平衡。若政府一意孤行地进实施改造，在“不予不取、自求平衡”原则下，村民和集体获得的补偿不会高，房屋拆迁过程中就会有钉子户，博弈的无序化就会带来意外事故，征地拆迁的进度就会受影响，政府后续工作的开展将受阻，开发商与政府的矛盾也会加大。单纯的集约节约利用城市土地，会带来低效用地开发的三大问题。一是造成资源浪费。大拆大建生产出大量的垃圾GDP，与“低碳经济、低碳生活”背道而驰，是对社会发展成果的严重浪费。二是存在市场风险。大拆是为获取土地，然后大搞商业开发，极易出现政策性供给高于市场性需求的问题，引发金融风险和社会风险。三是征地拆迁耗费行政资源，易积累民怨民愤，工作稍有不慎，出现拆迁事故，会影响社会稳定。总结起来，土地利用不仅具有经济内涵，而且具有政治内涵、社会内涵。从某个角度讲，土地只是目，经济才是纲，我们应该坚持纲举目张，而不是以目混纲，擅动根本。
X市“两改”政策的设想是好的，政府的城市建设理念也很前卫，但城市发展有其自身的规律。对于三线城市来说，单靠城市品位和形象来吸引大企业落户很是困难，“总部经济”和高端产业对城市的经济容量和人才素质有要求。三线城市仅靠优惠政策、公共服务来促成大企业落户和发展不科学。贸然大幅度提高城市环境和品位，将扼杀三线城市自身的发展活力。仅仅因为X市在湖北省内地位较高就大手笔建设，将使城市未来背负巨大的经济风险和社会风险。从X市可持续发展的角度讲，X市的城市发展着眼点应是，利用好廉价土地的优势，搞好城市基础设施建设，保证企业较低的进入成本，在东部产业转移的大潮中占得先机。产业经济规模不断提升、产业结构升级的成功，才是推动城市空间变革的重要力量。低效用地再开发具有历史阶段性，对于中西部的城市发展来讲，集约节约利用土地是必要的，但通过低效土地再开发来倒逼城市发展，并不合适广大的中西部地区城市。
改善民生很重要，但应该循序渐进，科学规划，而不是全面开花，搞城市大跃进。城中村的形成是我国城市化过程中特定阶段的产物，有其自身的规律性，与我国当前的发展形势相契合，且无论原居民还是租房者都不愿意改造，只是为了城市形象和城市品位，实施城中村改造不是明智之举。产业升级首先是个市场行为，是企业行为，其次才是政策引导。产业升级不是一朝一夕能完成，不是建几个CBD、建些写字楼就完事。任何一个成熟的经济体，都不是只有高端产业，而无中低端产业。只有高中低产业相互配合，才能实现经济发展与民生改善的目标。城市发展应该有“市长思维”，不应该有“开发商思维”，没有产业发展的城市快速扩张即是无源之水。“市长思维”指当政者既要考虑经济的快速发展，也要注意发展的均衡性及可持续性，要有全局思维，有长远打算，对城市发展有规划有调控，而不是为一己政府得好处而不顾其他。
X市的“两改”政策实践告诉我们，一刀切地鼓吹土地高效利用，有时会带来负面的社会后果。地方政府应捋清产业结构与土地利用的辩证关系，因地制宜地稳妥推进城市建设的速度，在集约土地利用的基础上推动城市经济总量的提高。好大喜功、急功近利式的城市建设，应立即停止。