法院涉行政执行案件调研报告
近年来，“执行难”一直是困扰人民法院工作的一个难点，也是社会关注的焦点问题。大量执行案件不能得到执行，引起了社会各界的关注，案件当事人不满意，公众不满意，影响着社会的稳定和平安建设。为切实解决人民法院的“执行难”，今年年初，最高人民法院决定在全国法院开展为期半年的未结执行积案专项活动。我市两级法院在专项活动中，清理出一批涉行政机关、事业单位、乡镇人民政府、村委会的案件（以下简称涉行政执行案件），这些案件在未结执行案件中占到一定比例。从集中清理结果来看，尽管法院采取了一系列执行措施，但执行收效甚微，执结案件只占11％，标的额占3％。为此，市中级法院专门对全市法院此类案件作了专题调研。
一、涉行政执行案件的基本情况
（一）案件数量情况
截至20xx年1月，全市法院清理出未结执行案件1037件，标的额3436万元，其中涉行政执行案件136件，占未结执行案件的13.1％；总标的额1156.98万元，占33.7％。具体市中级法院7件，标的额630.24万元；城区法院55件，标的额245万元；**县法院62件，标的额221.52万元；海原县法院12件，标的额60.22万元。市中院未结执行案件数量虽然较少，但标的额占全市法院54.5％，**县法院此类案件数量最多，城区法院此类案件数量和标的额也占相当一定比例，见表
（一）。
涉行政执行案件统计表
（一）
法院
案件数量（件）
案件数量
所占比例
标的额（万元）
标的额
所占比例
市中级法院
7
5.1％
630.24
54.5％
城区法院
55
40.4％
245
21.2％
**县法院
62
45.6％
221.52
19％
海原县法院
12
8.9％
60.22
5.3％
合计
136
100％
1156.98
100％
（二）被执行人情况
涉行政执行案件中，被执行人为行政机关的7件，标的额406.84万元；事业单位16件，标的额141.57万元；乡镇人民政府37件，标的额355.23万元；村委会74件，标的额252.04万元，见表
（二）。
涉行政执行案件被执行人情况统计表
（二）
被执行人
案件数量（件）
案件
所占比例
标的额（万元）
标的额
所占比例
村委会
74
54.4％
252.94
21.9％
乡、镇人民政府
39
28.7％
355.43
30.7％
事业单位
16
11.8％
141.77
12.2％
行政单位
7
5.1％
406.84
35.2％
合计
136
100％
1156.98
100％
（三）债务形成原因
此类案件债务形成原因具体为：因工程建设欠款形成债务45件，占33％；因垫付水费、铺设小康路、交三提五统费用、开办企业等向金融部门贷款形成债务37件，占27.29％；因经济纠纷欠款形成债务19件，占14％；因劳动关系及劳务报酬纠纷形成债务14件，占10.3％；因土地补偿款纠纷形成债务11件，占8％；其他原因形成债务10件，占7.5％，见表
（三）。
涉行政执行案件债务情况统计表
（三）
债务形成原因
案件数量
占全部案件比例
工程建设欠款
“普九”建设（12件）
小康路建设（16件）
办公楼建设（17件）
33％
小计45件
贷款
（主要用于垫交水费、修小康路、交三提五统费用等）
37件
27.2％
经济纠纷欠款
19件
14％
劳动、劳务欠款
14件
10.3％
土地补偿费
11件
8％
其他
10件
7.5％
合计
136件
100％
二、 涉行政执行案件的基本特点
（一）乡村两级债务占较大比例
从被执行主体来看，被执行人为行政单位、事业单位、乡镇人民政府、村民委员会。其中以村委会为被执行人的案件数量最多，占到54.5％。乡镇人民政府作为被执行人的案件 标的额也占相当比例。乡村两级债务占到涉行政执行案件的83.1％。行政单位作为被执行人的案件虽然数量较少，只有7件，但债务数额最大，占总标的额35.2％。
（二）建设欠款是形成债务的主要原因
从债务形成原因来看，主要涉及以下几方面：因普九验收建设，乡村路面硬化、办公楼建设而形成建筑工程欠款；因垫交水费，三提五统费用，办公楼建设等贷款形成债务；因经济往来形成债务；因劳动关系或劳务报酬而形成债务；因土地补偿纠纷形成债务等原因。其中又以建设工程欠款最多，案件数量（含贷款用于工程建设）占到此类执行案件的一半。
（三）债务形成时间比较集中
从债务形成时间来看，主要集中在1996年至20xx年这五年期间，这一时期是乡村两级完成一些基本建设（如农村小康路面硬化）和国家下达任务（如普九达标）建设时期。未结执行案件中还存在一些“陈年旧账”，这些案件债务发生时间较早，当事人通过协商要款无望的情况下才向法院起诉。如建行**县支行与**县宁安乡人民政府借款纠纷一案，1985年12月，**县宁安乡人民政府所属企业从建行**县支行借款35万元，由乡政府进行担保，后企业倒闭后债务一直未偿还。1995年，建行**县支行依法起诉后，双方达成调解协议由乡政府履行还款义务。后银行申请法院执行，案件一直未执结。又如原告**市郊区建筑安装有限公司诉被告**市第三中学、**市教育局建设工程施工合同纠纷一案，1992年5月原告为被告建设教学楼，被告欠原告部分工程款一直未偿还。20xx年原告起诉后，法院依法判决，原告申请执行，在执行过程中，**市第三中学被整体拍卖，所欠工程款未清偿，案件无法执结。上述两起案件债务形成时间长达十几年。
（四）被执行人或法定代表人变更多
一是一些乡镇、村在区划调整中被合并，由合并后的乡镇承担责任。合并后的村、镇原本就不想偿还原村、镇负担的债务，再加上有的村、镇合并时操作不规范，给案件的执行带来更大的困难。二是由于债务形成时间较长，被执行单位的法定代表人一般经过多次变换，债务发生时的单位负责人早已不在，新的单位负责人认为不是自己在任期间所欠债务，经常出现“新官不理旧债”现象。三是有些乡村开办企业倒闭后，乡村作为开办方承担偿还责任从而成为被执行人。
（五）“私贷公用”案件占一定比例
在农村税费改革前，村委会为完成“三提五统”税费任务，投资兴办村集体企业，或完成一些公益事业，由村干部以个人名义贷款归村委会使用，村委会给村干部出具借款手续，从而形成一大批“私贷公用”案件。农村税费改革后，由于村委会不能再向群众征收所欠款项，造成村委会无钱偿还村干部借款，导致村干部未能按期还贷而被信用社等金融部门起诉。如**县法院受理的执行案件中有25件案件（标的额58万元）属典型的“私贷公用”案件。这些案件的借款人为村委会的主任、会计、村党支部书记等，为了完成交纳水费、三提五统费用的工作任务，他们以个人名义在金融机构贷款后，所贷资金直接由村委会使用，村干部未能按期还贷而被信用社起诉。
（六）这些案件都属于法院“久执未结”的积案
1998年，党中央下发11号文件，要求加大法院执行力度，切实解决法院执行难。当时从各个法院清理出来的未执执行案件中，涉行政案件就占到一定比例，清执的效果并不好。此次清理未结执行案件活动中，涉行政执行案件仍旧成为执行案件中的重点和难点案件。
三、涉行政执行案件难执行 “难”在何处
涉行政执行案件难执行，究竟难在何处，我们通过分析，认为主要原因如下：
（一）客观方面，西部地区经济基础较差，地方财政支付能力有限
涉行政执行案件中建设欠款占的比例最大，一方面行政单位、乡镇政府、村委会完成基础建设，加快地区发展的愿望迫切；另一方面地方财政紧张、经费有限，建设过程中在资金缺口比较大的情况下由建设单位、个人垫资或金融部门贷款完成建设，从而形成债务。乡镇、村级财政体制和农村税费改革后，乡镇政府财政收入明显减少，有限的财政收入要维持基本开支，无多余的经费用于清偿“旧帐”。而占较大比例的村委会财产状况则更是“雪上加霜”，有些村委会连办公用房都是租借，根本无财产可供执行。
（二）主观方面，被执行人自觉履行意识差
一些被执行人单位负责人往往认为债务不是自己在任期间所欠，主动履行法律义务的意识差。前面已经讲到，此类案件是“陈年旧帐”，且单位负责人已发生变更。有些单位负责人对旧债认可，对法院执行工作能够理解；有些单位负责人不认旧帐，对法院的执行置至不理，往往会说：“谁欠下的去找谁” 、“要钱没有，办公室你们可以随便封”之类不讲理的话；有些村委会换届后，新班子对前任欠下的债务拒绝接受，拒不履行义务。乡镇党政领导互相推诿也是影响案件难执行的又一原因。乡镇党委书记是实际上的一把手，但不是法定代表人。一些乡镇党委书记和镇长间相互推诿，使案件无法顺利执行。涉村案件中也存在村支部书记和村主任相互推诿的现象，村主任虽是村委会的法定代表人，但常常以自己说了不算为由，要求法院找村支部书记解决，而后者则以自己不是法定代表人为由推脱不管。
（三）法律规定不完善，无法采取强制执行措施
《民事诉讼法》及相关司法解释中均规定：被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产。现行法律对政府机关哪些财产可以执行规定不明确，对执行政府机关财产又多有限制，政府机关的收入主要是财政拨款，法院很难主动执行到政府的资金。按照国务院的有关规定，政府的预算内资金和预算外资金都属于财政性资金，法院都不能查封，除非这些资金是计划用于清偿债务。但对政府的资金状况执行人员无从掌握，财政部门对执行人员的协助要求大多不予理会，法院不能主动向财政部门申请拨付部分资金用于偿还债务，只能由政府积极向财政部门申请。法律规定的强制执行措施遇到涉行政执行案件则往往是“无计可施”。
（四）执行人员产生畏难情绪
在执行涉行政执行案件时，法官多是采取协调，找领导汇报的方法解决执行问题，往往是路没少跑，话没少说，工作没少做，但收效甚微。在以往的执行工作中，法院也采取过拘留被执行人负责人，查押被执行人财产，冻结被执行人账户的强制措施，被执行人通常会找到上级党委、人大、政府领导出面干预，结果往往是解除措施，放人、放车。一方面影响了执行人员的积极性，另一方面执行人员对涉行政案件也产生畏难情绪。
在此次清理未结执行活动中，全市法院也采取及时汇报、加强沟通等多种措施，积极争取当地党委、人大、政府的支持，加大执行力度。如市中院组织召开了全市法院执行工作会议，及时掌握全市法院执行动态，协调解决执行中存在的问题，对全市法院涉行政执行案件情况进行专题调研。城区法院专门召开了有涉乡镇、村案件法定代表人参加的积案执行动员大会，要求在限定时间内执结案件。**县法院针对62件行政机关案件召开会议，分析成因和对策，上报县委、人大，请求协调解决，化解执行难题。海原县法院也及时向县委、人大汇报情况。目前，从全市法院来看，清执效果并不理想，截至20xx年6月，全市法院共执结涉行政执行案件15件，标的额35万元，执结案件只占11％，标的额占3％。
四、涉行政执行案件“欠执未结”带来的危害后果
（一）损害了当事人的合法权益
我国宪法和法律明确规定，公民的生命健康权、人身权、私有财产权等合法权益受法律保护。法院执行工作是实现当事人合法权益的关键。当事人（单位或个人）以自己的资金支持政府完成了建设和工作任务，解了“燃眉之急”，事后连基本的垫入款项都无法要回。案件起诉到法院审结后，长时间无法执行，使一些当事人生活“雪上加霜”，一些经济实力小的企业经营困难。当事人的合法利益受到直接损害。如城区法院受理的张泽民诉**市柔远镇刘台村村委会建设工程施工合同纠纷一案，1999年原告张泽民与他人合伙为刘台村完成了小康路面硬化工程建设，下欠47874.50元刘台村一直未付，案件判决后，法院采取措施、多次执行此案，因刘台村无财产可供执行，法院通过镇政府多次协调此案，仍无法执行。张泽民孩子考上大学后，无钱交学费，多次到市委、人大、政府上访，市领导亦多次做出批示，但至今未能执结。
（二）损害了法制统一和法律尊严
执行难问题的存在，对个案来讲，损害的是胜诉当事人的合法权利，但从整体层面上讲，损害的却是法律尊严和司法权威。人民法院作出的生效裁判，体现了国家的意志。生效裁判依法得到尊重和执行，是衡量一个国家法制发达程度的一项重要指标，是司法权威的重要体现和组成部分。法院生效判决长期无法执行，法院的威信无法树立，法律尊严受到破坏。
（三）增加了社会不安定因素
近几年来，涉诉信访中反映执行案件的内容所占比例较大，从党委、人大、政府等部门批转到法院的信访件中反映执行案件的也较多。涉行政执行案件长期不能执行，一些当事人不断到党委、人大、政府等部门上访，有些当事人越级上访，影响了正常的工作秩序，增加了社会不安定因素，与构建安定有序、公平正义的和谐社会相矛盾。
（四）加重了法院工作压力
近几年来，法院的执行工作受到社会各界关注，在每年召开的人大会议及行风评议活动中，社会各界对法院执行工作提出的意见均居首位。执行工作压力越来越大，执行积案年年增加。判决生效后案件无法执行，群众认为法院与政府都是国家机关，是“官官相护”，对法院工作不理解，到处上访、告状。乡镇政府、村委会则不支持、不配合法院执行工作。“执行难”所引发的各种矛盾集中到法院身上，加大了法院工作压力，增加了工作难度，影响了法院公正执法的形象。如海原县法院受理的张兴林申请执行海原县海城镇政府集资建房合同纠纷一案，20xx年判决后，案件一直无法执行，申请人认为法院执行不力，多次向多部门上访，反映自己的案件“久执不结”，区、市领导多次逐级批示，上级法院也下发督办令，案件至今未结。
五、解决问题的对策和出路
近几年来，涉行政案件“执行难”问题已经引起党中央高度重视，国务院及有关部门下发文件推动清欠工作落实。去年底，中央政法委下发《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》，从加大党委对人民法院执行工作的领导力度、建立健全国家执行威慑机制等六个方面对解决“执行难”问题进行了总体部署。前不久，党中央下发的《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》中明确指出要完善执行工作机制，加大执行工作力度，让打赢官司且有条件执行的当事人及时实现权益，维护国家法律权威。党中央的决定为人民法院进一步解决执行难问题指明了工作方向。人民法院的执行工作要借东风、鼓干劲，切实加大执行力度，及时执结此类案件。
（一）积极争取领导重视，大力支持
涉行政执行案件“执行难”问题仅依靠法院通过法律程序往往无法从根本上解决问题，需要依靠党委的领导、人大、政协及相关职能部门的支持和配合。各级党政部门和执法监督部门应树立全局意识，从维护社会主义法制统一和尊严，维护党和政府的形象，维护改革开放大局，维护人民群众切身利益，维护司法权威和构建社会主义和谐社会的高度，充分重视人民法院执行工作。在涉及政府有关案件的执行过程中，切实运用行政的、经济的和法律的手段，想方设法督促被执行人履行法定义务，切实解决执行难问题，为法院执行营造一个良好的氛围，从而理顺正常的经济秩序，维护政府形象和社会稳定。
（二）综合治理，督促履行
中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》中指出，要将法院执行工作纳入县（市、区）、乡镇社会社会治安综合治理目标责任考核范围，建立基层协助执行工作网络，配合人民法院作好执行工作。如我市**县政法委全面贯彻落实中央规定，结合法院解决“执行难”问题存在的具体困难，制定下发了《关于切实解决“执行难”问题的意见》。要求**县各级社会治安综合治理委员会要将人民法院执行工作纳入本乡镇、本部门、本单位综合治理目标责任考核范围，建立基层协助执行工作网络，配合人民法院做好执行工作。该实施意见对解决法院执行难问题进行了有益探索，有力的推动了法院执行工作的开展。
（三）抓住时机 及时清积
全市法院要深入贯彻落实中央政法委、最高人民法院关于切实解决执行难的要求，树立克服执行难的信心，从主观上消除畏惧心理，主动、及时、经常性地汇报执行工作中遇到的困难和问题，使各级党委、人大、政府了解、理解、支持法院的执行工作。近日，**市城区已经拟定出台了《**市城区化解乡村债务工作实施方案》，准备利用3年至5年时间将城区乡村两级债务全部化解。全市发院在执行涉行政案件时，要及时将辖区内的此类案件情况通过汇报的形式向当地党委、人大、政府等反映情况，将这些案件欠款能够纳入政府清欠范围内，逐步化解这些案件。努力做到依法办事、顾全大局，慎重稳妥，既要为政府依法行政和企业合法经营创造良好宽松的法治环境，也要切实维护法律的公平与正义。
（四）提高执行能力，加大执行力度
全市法院要进一步加强对执行人员的业务培训与考核，严肃执行工作纪律，建立健全执行工作程序，强化依法执行观念，做到公正与效率相统一，法律效果与社会效果相统一，严格执法与文明执法相统一。对涉行政执行案件，可以采取提级执行或交叉执行的方式，加大执行力度。对有财产拒不履行义务的被执行单位和个人应采取多种执行手段，该查封拍卖的查封拍卖，该冻结划拨的冻结划拨，对个别阻挠执行的被执行单位法定代表人依法予以拘传、拘留，对擅自转移、变卖、毁损查封财产、有能力拒不履行的被执行单位应按法律的有关规定，追究其相关责任。
涉行政执行案件 “执行难”问题的出现是我国经济基础薄弱时期加快经济发展遗留的问题，随着国家经济建设的不断发展，解决这一问题，已成为必然。全市法院要坚定破解执行难的信心，抓住机遇，开拓进取，真抓实干，处理好发挥自身主体作用与争取外部支持的关系，不断加大执行工作力度，充分发挥职能作用，为全市经济发展做出应有的贡献。
