根据《创业投资企业管理暂行办法》(国家发改委等十部委20xx 第39 号令)和《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》(国办发20xx116号)精神,为进一步促进我市创业投资行业的发展,现提出设立我市创业投资引导基金可行性方案。
一、设立创业投资引导基金的必要性
(一) 设立创业投资引导基金的目的和作用
创业投资引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业的设立与发展，引导社会资金进入创业投资领域，引导基金本身不直接从事创业投资业务。引导基金的主要作用：一是发挥政府资金的杠杆放大作用，将政府的政策性目标与创业投资的市场化运作相结合，以引导基金的示范作用拉动市内外社会资本在秦设立和发展一批创业投资企业，增强其资金实力，是解决中小企业创新创业融资难问题的有效途径。二是创新政府投资方式，把政府直接投资项目转变为通过引导创业投资企业按市场机制选评项目、投资项目和管理项目，提高投资质量和效率。三是发挥政府引导投资方向的作用，吸引创业投资企业加大对处于创业前期和重建期中小企业的投资，提升我市中小企业的自主创新能力，培育一批企业上市。四是吸引战略投资者和引进先进的投资管理理念，通过创业投资企业管理团队专业化、市场化运作，为中小企业提供管理和资本增值服务，提高我市投资的专业化和市场化运作水平，增强社会资本从事创业投资的自觉性，营造一种从事创业投资的良好社会氛围。
(二)设立创业投资引导基金对我市经济发展的重要意义
建立创业投资引导基金是深化投融资体制改革的重要组成部分， 是建立和完善创业投资机制的需要，是拉动投资的需要，是解决中小企业创新创业融资难问题的有效途径。大力发展创业投资企业对于提高直接融资比重，拓宽中小企业融资渠道，促进产业升级和经济结构调整，增加社会就业，具有重要的现实意义。目前我市中小企业特别是中小高新技术企业融资难的问题，已经成为制约我市经济发展的“瓶颈”问题，一批具有成长性的中小企业原本应该但未能成长为在国内外具有竞争力的大企业、大集团。必须建立创业投资引导基金政策扶持机制，引导民间资本增加对中小企业的投资，将我市科技优势、资源优势有效转化为经济优势。我市具有明显的资源优势和重大科技成果，而高科技成果转化和高技术产业发展需要投入大量的资金，仅靠政府直接投资难以满足需要，必须发挥政府资金的杠杆放大作用，充分运用创业投资机制，有效带动社会资本支持高技术产业发展。我市中小业融资结构不合理，发展资金主要依靠自身积累，受抵、质押等因素限制而获得银行贷款占比较低，上市和债券融资的难度很大。由于全社会投资渠道狭窄和投融资工具单一，致使民间资金一直未能得到有效启动，中小企业资金紧缺实质上是资本性资金紧缺，由此导致了债券融资的严重障碍，因此，充分利用创业投资作为扶持中小企业发展的新型投融资工具显得十分重要。我市创业投资企业数量少、规模小 , 投资能力弱，虽然近年来外市创业投资企业对我市一些项目进行了投资，但投资项目数和投资量也依然有限，特别是投资创业早期的创业投资资本严重不足。总体上讲，我市创业投资在促进自主创新、产业升级、增加社会就业等方面的作用尚不明显。因此，有必要通过设立创业投资引导基金扶持创业投资企业发展，促进中小企业健康快速发展。
二、设立创业投资引导基金的可行性
(一)国家鼓励地方政府设立创业投资引导基金
为推动创业投资支持中小企业特别是高新技术企业的发展，国家发改委等十部委发布的《创业投资企业管理暂行办法》，鼓励地方政府设立创业投资引导基金。《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要 (20xx--2020)〉若干配套政策的通知》(国发20xx6 号), 鼓励国家有关部门和地方政府设立创业投资引导基金。《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》中，又专门对设立创业投资引导基金的性质与宗旨、设立与资金来源、运作原则与方式、管理等均作出了明确规定，为我市创业投资引导基金规范设立与运作提供了法规政策依据。
(二)国际、国内已成功设立了创业投资引导基金
国际上，美国、英国、以色列等和我国台湾地区为了促进创业投资发展，均由政府出资设立了创业投资引导基金，对创业投资企业的早期发展起到了十分重要的推动和示范作用。20xx年11月《创业投资企业管理暂行办法》颁布以来，全国各地政府设立引导基金的热情都比较高，先后设立了60多家创业投资引导基金。其中：天津滨海新区创业风险投资引导基金总规模20亿元，深圳市引导资金总规模为16亿元，浦东新区创业风险投 资引导基金总规模为10亿元，中关村创业投资引导资金总规模为5亿元，浦东新区引导基金总规模为10 亿元 , 苏州工业园区引导基金总规模为10亿元。杭州引导基金5亿元，绍兴市引导基金2亿元，常州市引导基金1亿元，珠海引导基金1亿元，宁波市北仑区(开发区)引导基金3000万元，杭州市余杭区引导基金3000万元，另外，很多市也正在积极的筹备设立，其中西安拟设创业投资引导基金总规模3亿元，首期到位1亿元，其中：市发改委0.2亿元，市财政0.5亿元，工业专项资金0.2亿元，科技专项0.1亿元。这些引导基金的主要特点：一是资金主要来源于财政资金 ; 二是主要采取参股方式支持创业投资企业，而不是成立国有独资或固有控股公司进行运作;三是有些市通过组建独立的事业法人机构对创业投资引导基金进行管理。
(三)我市设立引导基金的条件基本具备
一是我市拥有中小企业6173家，其中有许多企业有一定规模具有做大做强的潜在基础，可为创业投资企业提供优秀的投资项目资源。二是上世纪 90 年代我市曾掀起过创业投资的热潮，但由于政策法规的缺失，很快陷入低谷。但目前社会资本仍具有从事创业投资的市场热情，希望得到政府政策引导。三是是我市已经涌现出一批具有较高风险鉴别能力和较强风险承受能力的个人与机构投资者，为引导基金引导民间资本进入创业投资领域创造了较好的市场条件。四是我市近年财政增收的因素多、速度快，具有解决创业投资引导基金资本金的条件。五是前期准备工作充分。市发改委近几年反复调研设立我市创业投资引导基金的有关问题，形成的方案已经基本成熟。
三、引导基金规范设立与运作的基本框架
(一)引导基金设立原则、规模和来源
根据我市创业投资发展的需要和财力状况，按照公共性原则和将政策性创业投资基金与商业性创业投资基金严格区分的原则，按国家规定以独立事业法人形式设立引导基金。由××*市创业投资引导基金理事会行使决策权，××*市创业投资引导基金管理中心进行管理。
引导基金总规模2亿元人民币，分期到位。基金来源于支持创业投资企业发展的财政性专项资金和产业发展资金;引导基金的投资收益与担保收益;闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益;个人、企业或社会机构无偿捐赠的资金等。首期到位资金1000万元，其中市财政500万元，科技专项300万元，工业专项200万元。后续资金视运作情况分五年按同比例出资及其它方式到位。由理事会从引导基金设立的下年度起提出具体的资金分五年到位安排意见，报市政府批准后实施。
(二) 引导基金运作原则、方式和程序
引导基金按“政府引导、市场运作，科学决策，防范风险”原则进行投资运作。统筹兼顾，积极吸引市外资本来秦设立创业投资企业和扶持本土社会资本设立创投企业并举。扶持对象主要是按照《创业投资企业管理暂行办法》规定程序在××*市境内设立并在市创业投资管理部门备案的各类创业投资企业。引导基金运作主要通过参股方式吸引社会资本共同发起设立创业投资企业，同时根据运作情况兼顾跟进投资和融资担保。引导基金参股投资形成的股权和权益，适时以企业回购、股权转让、上市等方式退出。引导基金采取优先股方式参股，参股投资的收益参照同期银行贷款基准利率商定。引导基金运作程序按公开征集、申请、受理、评审、公示、决策、实施和退出等八个步骤进行操作。
(三) 引导基金的投资决策和管理
引导基金按照《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》的规定，设立理事会、独立的评审委员会和管理中心
1、××*市创业投资引导基金理事会为引导基金的决策机构。 理事会由5名理事组成。设理事长1名。理事由市发改委、财政局、金融办、科技局、工促局分别派出领导兼任。理事长由市发改委一名领导担任。理事会对市政府负责。引导基金理事会根据评审委员会全体成员三分之二以上通过的评审结果，对拟投资项目进行决策。理事长作为法人代表，对外行使引导基金的权益并承担相应义务与责任。
理事会的主要职责：决定引导基金基本管理制度;审定引导基金的经营计划和投资方案;审定股权投资退出方案等重大事项。
理事会下设战略咨询委员会，聘请国内外知名人士和专业人士，为引导基金提供战略投资咨询。
2、××*市创业投资引导基金评审委员会负责对引导基金支持方案进行独立评审，以确保引导基金决策的民主性和科学性。评审委员会成员为11人，由市发改委、财政局、科技局、工促局、创业投资行业自律组织的代表以及社会专家组成。其中，创业投资行业自律组织的代表和社会专家不得低于半数。评审委员会主任由参与评审投资方案的创业投资专家担任。建立投资评审专家库，随机抽取专家参与评审，确保评审质量。
3、××*市创业投资引导基金管理中心为理事会决策的执行机构。按事业法人机构设立，有利于将政府引导和市场化运作相结合，进行投资规范运作;有利于创业投资主管部门统筹规划和归口管理;有利于按照国家规定将引导基金纳入公共财政考核评价体系。而且符合《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》的规定。管理中心性质为自收自支的事业单位，人员编制6名，所需创业投资专业人才，可从社会上招聘解决 , 由发展改革委作为我市创业投资管理部门归口管理。由于我市全额、差额事业编制紧缺，财政供养人员负担重，根据国家对引导基金设立与运作的要求，考虑到该管理中心按照引导基金采取市场化运作和未来具有投资盈利能力的实际，确定该管理中心为自收自支的事业单位比较合适和可行。管理费用由理事会按照有关规定和惯例核定控制数。其中评审费、咨询费以及会计事务所审计费等应在提取的管理费中列支。
管理中心的主要职责：拟定引导基金的具体管理制度;对合作方进行尽职调查;实施投资方案和对投资形成的股权进行管理;参与对所投资方的重大决策、监督投资方向;负责制定和实施退出方案等。
(四) 引导基金的监管和风险控制
引导基金由市创业投资管理部门、金融办、财政厅进行监管。建立有效的绩效考核制度并纳入公共财政考核评价体系。通过制定和发布引导基金管理办法，明确引导基金设立与运作相关规定，防范风险。通过制定引导基金章程，明确引导基金运作、决策及管理的具体程序和规定，以及申请引导基金扶持的相关条件等，以最大限度控制资产和财务风险。引导基金不得用于从事贷款或股票、期货、房地产、赞助、捐赠等支出。引导基金的闲置资金以及投资形成的各种资产和权益，按照国家有关财务规章制度进行管理。
四、工作进度安排
为加快我市创业投资引导基金的设立，建议分五个阶段开展工作：
(一)学习考查外地经验。(20xx年3月8日至3月16日)
由发改委组织到西安市等先进单位学习取经。
(二)制订可行性方案和管理办法 (20xx年3月17日至4月15日 ) 。
根据国务院国办发 20xx116 号文件和设立思路，由市发改委牵头，组建以市金融办、财政局、工促局、科技局为成员的引导基金筹备小组，起草引导基金设立可行性方案和引导基金管理办法 (20xx年3月31日前完成 ) 。
征求金融办、财政局、工促局、科技局意见后，进行修改和完善 (20xx年4月15日前完成 ) 。
(三) 上报市政府批准可行性方案和管理办法 (20xx年4月16日至5月15日 ) 。
(四)拟定引导基金章程 (20xx年3月20日至5月10日 ) 。
根据可行性方案和管理办法，由市发改委牵头起草引导基金章程 (初稿)(20xx年3月20日至4月15日 ), 并初步征求市金融办、财政局、工促局、科技局意见后进行修改 (20xx年4月15日至25日 ), 待市政府正式批复可行性方案和管理办法后，进一步修订和完善 (20xx年5月10日前完成 ) 。
(五) 设立事业法人 (20xx年6月底前完成 ) 。
办理事业法人设立和登记手续，首期资金到位，正式设立××*市创业投资引导基金。
